一月份專題#4|〈西班牙監察使小檔案:讓這個機構向盡可能多的人民開放〉下篇

【編按】一月份專題|西班牙人權監察使|「每一件申訴案背後,都是一位需要協助與理解的公民。」2012年,Soledad Becerril獲得西班牙國會三分之二多數任命,成為有史以來第一位女性監察使(Defensor del Pueblo),在這之前,她已拿下五十年以來首位女性部長、賽維亞史上首位女性市長的頭銜。Becerril指出自己擔任監察使任內的一大目標,就是要讓這個機構盡可能地向最多的公民開放

「我在改善通訊上做了許多努力,希望敞開監察使辦公室的大門,對政府提出更多的建議。」五年後,Becerril回顧任期內成果,欣慰地宣布已將人民提出申訴後收到監察使回覆的平均時間從2013年的62天降到30天,而其建議最終獲得政府相關部門建議的比率更高達八成。她也勉勵未來的繼任者,衷心期待這個數字很快能再提升十個百分點。

上回介紹,受理申訴是人權監察使機構最重要的職責之一。即使這類組織並非能做成終局裁判的司法單位,但是奠基於專業權威的說理提醒,往往能為政府帶來謹慎回應的壓力,有助人民獲得實質的權利救濟。西班牙監察使官方網站的介紹裡,便有一段以粗體字標示的醒目宣誓:「凡是來到這裡,沒有人會得不到答案或孤立無援地離開(No one goes unanswered or unaided)。……當人民的基本權利受到侵害,說服行政單位採取必要的彌補行動正是我們的使命。」

1981年《監察使組織法》規定,憲法第一部份列出之各項人民權利皆為監察使辦公室的守備範圍。不過若進一步分析其憲法架構,會發現第一章至第三章提及的各項條文又被分成三種類型。第一類是最核心的「基本權利與自由」,主要包括人身安全、思想自由、公平審判等公民與政治權利,以及工會權與教育權兩項經濟與社會權利。第二類則是相對強調人民義務所在的「權利與責任」,包括服役、納稅、工作權、婚姻權與財產權。第三類則是西班牙政府在立法與施政上所須遵守的「經濟與社會政策原則」,包括社會安全、醫療保健、文化近用、環境保育等。

這三種分類對應到的保障強度,實際上也會影響監察使在不同權利類型的案件中究竟能夠動用什麼樣的權限。首先,雖然前述第三類的「原則」嚴格上並非憲法所謂的權利,不過監察使辦公室實際上仍然可以受理相關的個案申訴,在調查後做成非拘束力的決議與建議。至於第二類以上的憲法權利,監察使可以針對任何有疑慮的法律政策,向憲法法院聲請違憲審查。最後,這三類中只有第一類的核心權利遭到侵犯時,人民得以直接或請求監察使協助提出所謂的憲法保護訴訟(amparo),從憲法層次的高度尋求個別案件中的權利救濟。[1]

那麼,這樣的憲法框架會不會讓監察使對於人民的保障範圍有所限制呢?翻閱過去紀錄,少數讓監察使動用釋憲或憲法保護訴訟的案件(例如兵役良心犯與個資保護)確實大多涉及公政權利。不過,該機構平日受理的個案其實案情相當多元。以2016年收到的16,485件申訴為例,其中最大宗的兩類是公務員的勞動條件與保障(近年公務員在職場遭受肢體與言語暴力的案件增加,讓監察使憂心地啟動調查)與司法行政的效率低落(主因為人力資源與基礎建設的不足,其中家事法庭情況特別嚴重),不過這加起來還不到總案件數的三成。其餘案件則橫跨教育、醫療服務、監獄、移民、環境、住房、都市規劃、財政稅務、交通通訊等各個領域。[2]

此外,根據憲法第10條規定,所謂基本權利與自由的內涵,亦須依據《世界人權宣言》與政府批准的國際公約加以理解;加上西班牙是一元論國家,公約在批准後將自動成為國內法律體系的一部分,這表示除了《保護所有移工及其家庭成員權利國際公約(ICMW)》以外,聯合國九大核心公約及所有相關任擇議定書皆在西班牙具有國內法效力。從這點來看,若監察使能以彈性的方式詮釋自身肩負的人權職責,並且根據各議題相關之國際人權標準,提出具體可行的建議,其實亦能引領政府建造一張更加完善的人權保障網。 

當然,西班牙監察使在這三十五年來並非未曾遭遇批評與挑戰。例如2001年時,便有民間團體質疑當時監察使未能謹守中立專業,在收到超過800封陳情信後仍拒絕針對移民法(Law 8/2000)提起釋憲。此外,由於該機構職權範圍極廣,案件量太大的結果就是處理速度的緩慢。這也是為何系統性的調查有時候更能有效率地處理許多個案共通的體制問題,例如近年監察使也更加頻繁地展開主動(ex officio)調查,介入難民保護、恐怖組織ETA受害者、校園無障礙環境與能源貧窮等議題,發布專題報告

另一方面,申訴案件「太少」其實也會是個問題。2012年,西班牙監察使便注意到:明明有許多資料顯示,移民與外國人在西班牙遭遇的人權侵害相當嚴重,問題是監察使這邊卻沒有收到多少件申訴,這很可能反映出申訴管道本身的可近用性(accessibility)不足。若要加強打擊歧視與人權侵害的力道,就更需要透過公眾教育讓社會大眾(特別是社會處境不利或住在偏遠地區的人群)認識自身應有的權利,以及如何向全國與區域監察使等管道尋求協助的資訊。[3]

最後,資源有限也是西班牙監察使目前遇到的一大挑戰。有學者觀察,一些國家最初會選擇設立人權監察使,一個考量是為了節省部分行政成本。但是國家人權機構全球聯盟(GANHRI)認為,當一個人權機構被賦予更多項具體任務與使命,國家也應當挹注額外資源使其能有效運作。然而,當西班牙監察使在2009年被指定擔任《禁止酷刑公約任擇議定書(OPCAT)》中的國家防範機制(National Preventive Mechanism, NPM)後,其經費預算卻幾乎是年年走降,就連監察使辦公室也曾抱怨這根本無法展開新的計畫或強化既有計畫,也使其沒有心力能參與西班牙政府在聯合國人權機制中的每一回審查。[4]

擔任連結國際與國內人權規範的橋樑,可說是作為一個國家人權機構最獨特的角色,因此看見這樣力有未逮的情況特別令人感到可惜。尤其是當新興國際人權規範正努力嘗試處理更多元的議題,像是討論企業等私部門應負的人權責任,法定權限僅及公部門的西班牙監察使又得如何「擴權」,將是格外艱辛的挑戰。不過無論如何,這個在將近四十年前誕生自民主的人權監察使機構,仍然讓我們見識到「護民官」的工作永遠不會有結束的一天,也永遠需要堅定與努力的前進。

註解與參考資料

  1. Linda C. Reif著,2004,《The Ombudsman, Good Governance and the International Human Rights System》,Springer Science + Business Media出版,頁146-147。
  2. 西班牙監察使於2016年的年度報告。
  3. 西班牙監察使於2012年接受國家人權機構全球聯盟(GANHRI)審查時之評鑑委員會報告。
  4. 見前註3與前註1頁68。
  5. 圖片原始來源:2017年6月el Correo de Andalucia報導