九月份專題#4|〈丹麥人權中心:讓人權機制一同成為捍衛永續發展的堡壘〉

【編按】九月份專題|丹麥人權中心|有人說,人權不能當飯吃。這句話背後的潛台詞,是認為經濟發展與人權保障乃是相互衝突的兩件事情。然而,當一味追求GDP快速增長的21世紀人類逐漸遭遇越來越多環境與社會問題挑戰,國際社會也致力重新定義「發展」一詞的內涵。

「真正的發展指的是能免於貧窮與壓迫的自由。」正如前聯合國秘書長Kofi Annan曾言,壓迫並不是貧窮的反面,發展也不是自由的替代品。「唯有人民免於貧窮,國家才能真正稱做民主;而唯有人民不被排除在權力之外,國家才能真正發展。」從聯合國在2000年制定的千禧年發展目標(Millennium Development Goals, MDGs),到2015年的永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs),各國領袖鄭重宣誓:所謂發展,不只要能夠「持續」造福世世代代的人,同時也要做到「不拋下任何人(leaving no one behind)」。

這樣強調永續與融合精神的發展概念,其實與人權理念對於尊嚴、自主、參與、平等與不歧視的追求完全相合。丹麥人權中心(DIHR)在2018年3月發布的《人權與2030年永續發展議程:過往教訓與未來方向》報告中便指出:在聯合國所制定的17大永續發展目標的169項具體目標(targets)中,絕大部分(92%)都可以連結到國際或區域的人權公約、勞動與環境標準中的具體條款,這正顯示了發展與人權在本質上具有相互強化的特性。

舉例來說,旨在促進「尊嚴工作與經濟成長」的第8項永續發展目標,要求各國政府立即採取有效的措施來消除強迫勞動、現代奴役以及童工的存在,而這些議題也可以連結到國際勞工組織(ILO)第29號和第105號公約、聯合國《消除對婦女一切形式歧視公約(CEDAW)》、《兒童權利公約(CRC)》的相關條款。關於鞏固和平、司法正義與強化國家制度的第16項永續發展目標,也涵蓋了許多公民與政治權利的內涵。

不過,理解這件事情到底又有什麼重要性呢?丹麥人權中心所發布的這份報告,還提出了一個相當重要的政策實務建議:由於聯合國大會通過的《2030年永續發展議程》並不是一份有法律拘束力的文件,所以如果能讓目前有權監督各國落實人權義務的國際與區域人權機制也共同扛起監督國家落實永續發展目標的責任,將能帶來事倍功半的成效,更能推廣「以人權為本(Human Rights-Based Approach, HRBA)」的發展典範。

雖然《2030年永續發展議程》目前也建立了一套自己的追蹤審查程序(Follow-up and Review, FUR),也就是透過每年為期兩週的永續發展高階政治論壇(High-Level Political Forum on Sustainable Development, HLPF)來追蹤各國落實的狀況,但是國家可以自行決定是否要提交所謂的「國家自願性檢視報告(Voluntary National Review, VNRs)」,向國際社會呈現他們的進步與挑戰。這樣的平台固然有助於同儕式的經驗交流分享,但是實際上往往沒有辦法針對個別國家做到系統性的監督;也有不少國家會迴避揭露自己沒有做好的地方,選擇性針對一部分SDG成果報告而已。

注意到這個問題所在,丹麥人權中心於是主張:現行許多國際與區域人權機制,其實也非常適合協助監督其締約國在落實永續發展目標上的進程。這不只是因為人權與永續發展在本質上有相輔相成的特性,也是因為人權公約的報告機制已經發展出鼓勵公民社會參與、涵納多元聲音的機制。比如說,政府在撰寫國家人權報告時,應積極召開公聽會徵詢人民意見,而國家人權機構或公民團體也可以自行提交平行報告給日內瓦的人權專家。透過這樣的互動式審查過程,國際人權專家最後所做出的建議通常能協助國家更好地認定哪些族群是最迫切需要支持的脆弱族群(vulnerable groups),擬定具體可行的行動策略,並定期追蹤其成效。因此,丹麥人權中心相信,這些人權議題上的建議也能夠有效指引各國落實永續發展──如果政府能夠將最大程度的關注投予那些被「遠遠拋在最後面」的一群人,就能更清楚地看見問題所在,著手扭轉發展過程中的不平等問題。

在這個基礎上,丹麥人權中心進一步整理了聯合國人權理事會(UNHRC)自2008年開始、目前進行到第三輪的「普遍定期審查(Universal Periodic Review, UPR)」相關數據,分析各個會員國做出的五萬多項人權建議與永續發展目標的對應關係,結果發現:絕大部分的建議都只集中在17項SDG中的5項而已,顯示這個人權機制在協助促進永續發展上還有許多可以作為的空間。丹麥人權中心也透過互動式的UPR-SDG Data Explorer網站呈現他們的分析成果,有興趣的人都能直接查閱參考。

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最後,丹麥人權中心的這份《人權與2030年永續發展議程》報告也蒐羅了各國在提交前述「國家自願性檢視」報告的經驗,特別是提到有些國家已經在政府內部設立了所謂的「落實報告與追蹤國家機制(National Mechanism for Implementation Reporting and Follow-up, NMRFs)」。如果有這樣的機制存在,協助將國際人權機制對於該國所做出的數百項建議內容統整成十到二十項的主軸,不只能幫助各政府部門在擬定行動計劃時更有邏輯與頭緒,之後也可以從資料庫中迅速整理出與永續發展相關的資訊,減少各單位在準備審查報告上的行政負擔。例如厄瓜多法務部發展出的SI DERECHOS資訊平台,便成功帶動各個政府部門的協調合作,並且透過資訊共享的過程,也讓每個政府部門都更加理解到促進人權與永續發展是各方的共同責任。

總結來說,丹麥人權中心相信現行國際人權機制不只能夠敦促各國政府落實人權義務,它們還有潛力做得更多──這些人權標準與制度可以是一道堡壘,協助人類社會抵禦那些失衡與惡化不平等的發展模式,並且強化各國政府在實踐永續發展目標時的效率與課責性。

 

【註解】

  • 本文參考資料與圖片來源皆為丹麥人權中心於2018年發布之《人權與2030年永續發展議程:過往教訓與未來方向(Human Rights and the 2030 Agenda for Sustainable Development: Lessons Learned and Next Steps》)。