八月份專題#3|〈當「愛面子」的政府對上國際壓力?馬來西亞人權委員會小檔案〉上篇

【編按】八月份專題|馬來西亞人權委員會|從馬來西亞人權委員會(SUHAKAM)建立以來,這個機構的存在與表現一直存在不少爭論。有些人認為它是政府拿來沽名釣譽、轉移人權問題的掩飾品,有些人則是覺得「有總比沒有好」。

雖然馬來西亞民間團體早在90年代初期便開始倡議國家應設立獨立的國家人權委員會,但是這個想法真正被官方所接受,其實與大馬政府亟需在國際社會贏得「面子」有關。1999年,〈馬來西亞人權委員會法〉草案由當時的外交部長Datuk Seri Syed Hamid Albar提出,並且在數個月內即一帆風順地獲得國會審議通過。獲得任命的13位委員則在隔年4月首度集會(即使他們一開始只能先借用外交部的地搭個貨櫃屋權作辦公室),宣示人權委員會的正式成立。認真說來,設立人權機構明明是內政議題,跟外交部的業務沒什麼關係吧?光是這一點,就值得來說說大馬人權委員會設立背後的故事。

1993年,馬來西亞獲選為聯合國人權委員會(UNCHR;今日人權理事會前身)成員,而且其代表團領袖、前副總理Musa Hitman更在兩年後被各國推選為委員會主席。那時正好是維也納世界人權大會剛落幕、聯合國開始極力鼓勵各國接納《巴黎原則》的黃金時期──在東協國家社群中,印尼與菲律賓都已經設立了人權委員會,就連泰國也正在籌畫當中,那麼被選入人權理事會、隨後更被選為聯合國大會主席國的馬來西亞,恐怕也不好意思落於人後。有感於此,Musa Hitman親自向當時的總理馬哈迪(Mahathir Mohamad)提出設立人權機構的建議。因著這層淵源,他本人也在數年以後成為大馬人權委員會史上的第一任主席。

也有人認為,由於馬哈迪在1998年因政見分歧之故而對副首相安華(Anwar Ibrahim)進行的整肅構陷,以及隨後對人民示威遊行的鎮壓手段,都讓馬來西亞政府在一時之間受到巨大的國際社會壓力。隔年〈馬來西亞人權委員會法〉草案的迅速提出與通過,過程中也無視了由34個民間團體共同提出的立法建議,都不免讓人感到政府只是想要一個速成的人權政績,用來轉移焦點、安撫民心而已。這也是為何許多民間團體一開始並不看好這個委員會真的能夠發揮保護與促進人權功用的原因。

雖然由政府宣稱馬來西亞人權委員會的設置符合《巴黎原則》,但是其立法並沒有提供人權委員足夠的制度性保障。例如,馬來西亞歷史悠久的非政府組織「人民之聲(SUARAM)」便指出:人權委員會最初設立時雖是由外交部管轄,但是在2004年轉移到首相署之下後,便讓行政權有更多干預委員人事任命的可能。兩年一任、可持續連任的任期設計,也讓人權委員在執行任務時很可能會自我審查。實際上,過去特別積極活躍的幾位委員,例如介入Kesas高速公路抗爭事件、調查認定警方濫權的兩位委員Anuar Zainal Abidin與Mehrun Siraj,僅僅做了一任就不再被續聘。負責受理與調查申訴案件、積極公開發聲的Hamdan Adnan教授,也在2006年失去連任機會。[1]

只注重面子、不在乎裡子的政府固然讓人覺得虛偽與無奈,但有趣的是,這一點有時候倒也是能讓外界能夠借力使力的突破口──當負責評鑑各國人權機構的「國家人權機構國際協調委員會(ICC,國家人權機構全球聯盟前身)」在2008年4月會期上做出決定,有意將馬來西亞人權委員會從A等降到B等地位(也就是從「完全」符合降到「部分」符合《巴黎原則》)的一年期警告時,無疑是對大馬政治人物投下了一個震撼彈。如果從A等行列被除名,那麼未來人權委員會就會喪失參與聯合國人權理事會會議的權利,也會失去在亞太地區國家人權機構論壇(APF)的完全會員資格。

另一方面,馬來西亞民間團體則是藉此契機更加強化原有的動員網絡,提升了在國內與國際層次號召眾人施壓政府改革〈馬來西亞人權委員會法〉的力道。除了委員任期太短的問題,ICC也要求馬來西亞政府加強人權委員會之成員選任與解職程序的公開透明性,並且應當納入公民社會的參與及代表性。

令人錯愕的是,政府一直拖到一年改善期限的最後時刻,也就是2009年3月26日ICC評鑑委員會(SCA)召開會議的兩天之前,馬來西亞下議院才匆匆忙忙提出修法草案,接著在短短一天內直接闖關通過!這自然引起了反對黨議員與公民社會的強烈不滿,激烈質疑執政黨強硬闖關的反對派議員Lim Kit Siang甚至遭到議長的停權。人民之聲也直接寫信給ICC評鑑委員會告狀:「我們可以信誓旦旦地說,這次的修法完全是裝飾性質,對於馬來西亞人權委員會作為國家人權機構的獨立性一點幫助也沒有。」

最後,ICC最後決定將審查期限再延長半年,要求馬來西亞政府在下次會期繼續報告修法進度,並以「清楚、透明與公開參與」的方式來適當處理前述有疑慮之處。在ICC發動「降等警告」與隨之聚集的內外監督壓力之下,馬來西亞政府後續也確實修改法案,包括:將委員任期從兩年延長到三年、將多元代表性列入委員選任的標準,並且也讓公民社會的代表納入人權委員會的選薦委員會。對於馬來西亞人權委員會與公民社會而言,這些都是重要的階段性戰果。

這一段讀來令人振奮的故事,也告訴我們:儘管面對總拿「人權」說嘴、卻無意真心落實的政府官員時常讓人灰心,但是作為一個公民,我們也絕不應該氣餒,持續要求政府說到就要好好做到。只要帶著這樣的決心,全球公民社會的力量,也一定會在關鍵時刻前來相助。

 

【參考資料與來源】

  1. The Asian NGOs Network on National Institutions (ANNI), 2008 Report on the Performance and Establishment of National Human Rights Institutions in Asia, p96.
  2. 本篇主要參考文獻:SUHAKAM委員會官網介紹;廖福特,2008,〈馬來西亞國家人權委員會之研究〉,《臺北大學法學論叢》第66期,第77至137頁。
  3. 圖片來源:馬哈迪總理參與聯合國會議資料照