八月份專題#2|〈大馬原住民族土地權利調查報告:「土地是生活與集體認同的中心」〉

【編按】八月份專題|馬來西亞人權委員會|上回提及,馬來西亞人權委員會(SUHAKAM)對於原住民族的權利議題相當重視。比起飽受無能批評的原住民發展局(JAKOA),它恐怕是受到更多大馬原住民朋友歡迎的對象。這不禁令人好奇:人權委員會究竟是做過什麼樣的事情,才能獲得原住民社群的信任與期待呢?其實,馬來西亞人權委員會從成立以來便收到許多由原住民提出的申訴案件,在2010年時,該委員會決定發動其有史以來第一項全國性徵詢(national inquiry),目的是要調查沙巴、砂勞越以及馬來西亞半島上的原住民族(Orang Asli)在土地權上所面臨的現況與問題所在。

正如2006年《聯合國原住民族權利宣言》宣示:「因為殖民統治以及土地、領土和資源被剝奪等歷史原因,原住民族受到不公正的對待,導致他們尤其無法按照自己的需要和利益行使發展權。」人權委員會相信,要面對這般長期且系統性的問題,就必須先有全面而深入的事實掌握與情況分析,才能針對問題根源對症下藥。該委員會特別解釋:這項計畫之所以選擇從土地權切入,乃是因為「土地乃是原住民族生活與集體認同的一切中心」,我們更可從中窺見許多連帶的政治、經濟、社會與文化權利議題。

馬來西亞人權委員會指派了六位委員分別負責三個地區的調查,另外亦有五名獨立專家提供諮詢;在2017年曾經來台擔任兩公約國家報告審查委員的Jannie Lasimbang女士,當時即是執行這項計畫的重要成員之一。人權委員會謹慎選定了132個具有代表性的個案舉行公開聽證會,透過公開徵詢證人的方式挖掘事件過程的細節與真相。經過在全國23個區域的無數場公聽會與實地走訪後,這個歷時兩年多的計畫成功集結了超過6,500位族人的親身參與、記錄了892篇證詞,也收到了57份來自政府部門、原民團體或其他NGO提交的書面文件,這些重要資訊最終都呈現在2013年發布的成果報告中。

這份《馬來西亞原住民族土地權利報告》的前半部分首先解釋了國際法上對於原住民族權利的保障內涵,更仔細爬梳了馬來西亞從英國殖民時期以來的原住民族傳統土地使用權法制發展。由於馬來西亞是普通法系國家,人權委員會也彙整了重要的法院判決,一再提醒政府原民權益在本國法律體系中已經獲得的認可與不足之處。雖然馬來西亞聯邦憲法、《1954年原住民法令》、《1930年沙巴土地法令》、《1958年砂勞越土地法典》都承認原住民的傳統土地權益,但是法律條文中仍存在著模糊之處,留給政府恣意詮釋、修正與裁量執法的空間。另一方面,這些法令的基調仍然允許國家以發展為由的商業利益為優先,干預原住民族的土地權利。

馬來西亞人權委員會最後做出的結論是:政府部門對於傳統土地權利的狹隘理解或不願承認、官僚部門運作效率低落所造成的無知或誤導,都讓保障原住民土地權利的制度在實際執行上充滿了漏洞與錯誤,造成許多原住民的土地未能獲得有效保障。光是從數據上來看,截至2010年,已經由州政府批准的原住民保留地雖有4萬7000公頃,卻因為這套必須在州層級之土地局與聯邦層級之原住民發展局間來來回回的複雜程序之緩慢,竟然還有5成5的土地尚未完成憲報(gazetting)程序。

就以沙巴地區的Yunus Kimin一家人的故事來說:他在1975年時曾經向土地測量局提出傳統土地的申請,結果在1988年時,當局又以原先提交的資料不明確為由,要求這家人重新提出。Kimin原以為程序皆已跑完,沒想到在2003年時卻又突然得知,自家的土地竟然已經被批准給三位陌生人了。這些人甚至還將土地權轉賣給一間大公司,讓他們跑來收割Kimin一家所種植的棕櫚樹園。對此,土地稅徵收局代表在公聽會上僅解釋道,這是因為有其他人更早提出土地申請了,有什麼問題可以上法院解決。

在人權委員會的調查報告中,我們可以看到這樣令人錯愕的故事絕非個案。土地權主張重複的問題並不只在私人之間發生,由國家主導的土地開發計畫更是帶來大規模的衝突。追根究柢,有許多族人僅被告知需要按照《沙巴土地法令》第12條向土地測量局提出土地的申請手續,卻不知道他們其實還可以根據該法第14條主張土地的所有權與索取地契。後續任何爭議發生時,警方當然會憑著地契認定地主,甚至是協助大公司驅逐世代盤據於此的居民。當混沌無能的官僚體系加上有心人士冒名轉手的取巧操作,讓原住民族依法本應享有的土地權保障實質上遭到各種架空。

那麼,土地權的侵害又會連帶造成其他哪些問題呢?《土地權利報告》第9章分析了這對原住民族帶來的社會、文化、經濟與政治衝擊,像是文化與語言的快速流逝、聖地的摧毀影響了宗教祭儀的實踐與傳承、隨著開發而消失的山林草木也一併帶走了族人的傳統醫藥知識。在政治決策過程中,許多從原住民族獲得的「同意」,實際上都是由政府部門在主導掌控協商過程。被剝奪了土地與自給自足維生方式的族人,當然也沒有從奪走土地的大企業那裡獲得任何管理發言權與營收分配權,他們往往必須仰賴政府救助,在自己的土地上成為被剝削的苦工,也沒有教育機會能另謀生路。在發展計畫下嘗試另外安置或整合原住民的政策,更加深了他們被社會隔絕與排除的境況。

總結來說,人權委員會認為原住民族遭受到的土地權利的侵害,是對《聯邦憲法》所保障之生存權及平等原則的違反。委員會最終提出以下六大面向18點具體建議,呼籲政府採取系統性的改革:

  1. 承認原住民基於傳統而擁有的土地權利:包括使用權(tenure)的保障、釐清慣俗土地使用權的概念、恢復未被承認的傳統土地;
  2. 彌補失去的土地:設立「原住民土地法庭」等救濟機制、回頭檢視過去的政策計畫所取得的土地、檢討補償與賠償相關規定;
  3. 停止失衡的開發模式:採納以人權為基準的發展途徑及遵守FPIC規範、確保利益攸關方參與開發計畫的衝擊影響評估、推廣與促進以人為本的融合式永續發展模式;
  4. 預防傳統土地的繼續流失:調查與解決當前存在的所有土地主張爭端、承認自然保護區中的傳統土地權利、鼓勵原住民積極參與森林資源管理;
  5. 檢討土地管理制度:檢討與提升原住民發展局及土地部門的處理效率、加強跨部會的協調能力;
  6. 肯認土地是原住民認同的中心:設立由原民代表組成的獨立原住民族理事會,提供政府包括土地權利在內之原民議題的諮詢建議。

最後,馬來西亞人權委員會所完成的這項全國性徵詢報告,其意義不只在系統性地蒐羅關鍵事實,更有教育宣導及動員賦權的意義。透過公聽會上族人的現身說法,讓更多人能夠感受到原住民族的憤怒與不滿,理解現正進行式的不公不義。對於原民社群而言,這也是一場重要的賦權儀式。為了集結捍衛傳統領域,有一些部落自行推選出為族人發言的代表,也有許多部落女性首次站出來公開發聲。最終馬來西亞人權委員會所做出的建議,也獲得馬來西亞原住民聯盟(JOAS)等原民團體的背書,作為他們在2016年公開倡議運動#LandRightsNow的重要訴求之一。

縱使現代化的巨輪無比有力,馬來西亞的原住民族仍然希望按照自我認同與集體歸屬、維護原先的生活方式、文化傳統與信仰,爭取在自己的土地上有尊嚴地生活與發展的自決權利。馬來西亞人權委員會能盡一分力量的,就是透過嚴謹的調查來提供最堅實的事實與法律論述基礎。

【參考資料來源】

  1. 本文參考資料:2013年馬來西亞人權委員會《馬來西亞原住民族土地權利調查報告》
  2. 圖片原始來源:馬來西亞人權委員會。