七月份專題#3|〈波蘭人權監察使聲援制訂新公約:「為了我們與你們的老年生活!」〉

【編按】七月份專題|波蘭人權監察使公署|如同許多國家,波蘭社會也在近年快速老化中。2015年,65歲以上長者已佔全人口比例15.6%,已經達到世界衛生組織(WHO)定義之「高齡社會(aged society)」--根據估計,這個數字亦將在20年內提升到23.5%,邁入「超高齡社會(hyper-aged society)」。然而,根據2014年波蘭主計處調查,有超過三分之一的老年人口對於進行日常活動都感到困難,其中更有45%的人沒有任何人可以尋求幫助。[1]

意識到高齡化很可能是21世紀全人類社會最大的變革挑戰,聯合國在2002年第二屆老年議題世界大會上通過《馬德里國際行動計畫(Political Declaration and the Madrid International Plan of Action on Ageing)》,希望各國齊心推動改革,增進老年人的健康與福祉,確保人們在各個生命階段都能夠自立尊嚴地參與社會,追求充分的自我實現。2010年,聯合國設立了「年齡議題開放式工作小組(Open-ended Working Group on Ageing, OEWG)」,這個工作小組最重要的任務之一,就是討論究竟是否需要制訂一部《老年人權利公約》。

包括波蘭在內的不少國家的政府官員認為,老年人的權益早已涵蓋於其他各個國際人權公約的保障範疇之內,實在沒有必要再多費心力創造與執行一部新的公約。有別於波蘭政府的消極態度,波蘭人權監察使Adam Bodnar決定在2016年發起「為了我們與你們的老年!(For our old age and yours!)」倡議行動,希望號召與動員公民社會一同來關注與聲援這部《老年人權利公約》的制訂進程。

身為確保人民平等待遇的權責機關,波蘭人權監察使公署近年有意識地加強對年齡議題的關注,並且在前委員Irena Lipowicz博士的領導下,於2011年增設「老年人議題專家委員會」,致力分析與改善波蘭老年人口的權利享有情況。人權監察使公署指出,社會大眾普遍對於年齡歧視缺乏認識。現行波蘭法律也僅遵照歐盟指令要求,在勞動法令中納入不得年齡歧視的規定,但是卻也只有三分之一的波蘭人知道有這樣的條款。

民調亦顯示,四成的波蘭人並不認為到了法定年齡就得退休是一種歧視,像是科學與高等教育部的官員也認為,為了鼓勵世代交替,超過70歲的人無法成為「學位及學術頭銜中央委員會(Central Committee for Academic Degrees and Titles)」的成員,這樣的規定並不構成年齡歧視。但是從人權監察使的角度來看,無論一個人的學識能力如何便一律剝奪其資格,當然會對老年人在科學領域充分追求自我發展的機會有所影響。[2]

此外,人權監察使公署也注意到:在2011至2014年期間,被送到居住型老人之家的人數增加了40%--對於24小時都居住在養護之家等照護機構中的老年人、障礙者、慢性病患者而言,他們不僅在父權式的照顧環境下無法自主決定生活步調與型態,也更容易暴露在暴力與不人道對待的風險之中。這與自立生活與去機構化(deinstitutionalization)的精神、同時也是另一部聯合國《身心障礙者權利公約(CRPD)》所共同追求的核心目標完全背道而馳。波蘭人權監察使認為,這背後的問題根源在於:目前老年人無法在自家社區就近獲得足夠的支持服務(例如老年醫學專業人才及院所設施在波蘭全國的普遍缺乏),使得許多老人非得仰賴照護機構所集中提供的服務,實則無從自由選擇要住在哪裡。即使政府過去也針對老年人口發布幾部政策白皮書,但是絕大多數的施政計畫都未將老年人納入考量;一些確實付諸執行的政策,往往也缺乏部會間的良好協調。除了少數有意願主動籌措經費來開辦服務的地方政府,居住在其他區域的老人便被遺忘在社會的角落,自生自滅。[3]

這些實務經驗讓人權監察使公署日益確信,僅只仰賴《馬德里行動計畫》這樣柔性的宣言文件來敦促各國政府落實老年人權利是不夠的,繼而在2016年發起「為了我們與你們的老年」倡議行動。人權監察使公署認為,必須要有具備拘束力的國際與區域公約,才能提供堅實的工具,讓人權機構與公民社會能更全面性地監測政府在各個領域上消除年齡歧視的努力,以及在完善住宿、健康照護、教育等支持服務近用的進展。同時,公約的存在也有助改變政府的思維,將老年議題視為必須落實的人權義務而非施恩式的社會福利,敦促政府採取積極行動、推動系統性的政策改革,包括投注資源完善以社區為基礎的支持服務體系,達到就連獨居老人也能夠自立生活的目標。[4]

隨著聯合國中的討論逐漸邁入關鍵期,人權監察使公署也更加積極扮演橋樑的角色,促進國際層次與國內社會的觀點對話。2017年年齡議題開放式工作小組年會上,人權監察使公署平等待遇組非常慎重地派出代表Anna Chabiera說明本國經驗,這也是波蘭人權機構第一次在聯合國機制獲得正式發言權。2018年3月,波蘭人權監察使公署也與德國人權中心(German Institute for Human Rights)共同合作舉辦了一場工作坊,邀請社會各界集思廣益,共同討論這部《老年人權利公約》應有的內涵。。

雖然波蘭政府至今沒有對於制訂新公約的構想給予正面迴響,波蘭家庭、勞動與社會政策部甚至根本沒有派人準備聯合國小組的相關討論--不過或許至少值得人權監察使欣慰的是,波蘭政府在2018年1月發布了針對老年人口的2030年社會政策,承諾將以「安全、團結、參與」等原則重新框架施政方針。當然,Adam Bodnar也表示他仍將持續敦促政府通過具有拘束力的文件,而且也特別強調:參與公約制定討論過程的意義,並不只在於與他國經驗的相互學習,更是分享本國的實踐成果以影響公約標準的形塑。

當然,若《老年人權利公約》順利通過成為下一部聯合國核心人權公約,受惠的也不只是波蘭人民而已。雖然台灣尚無緣成為新公約制訂對話過程的正式參與者之一,但是對於自今年正式邁入高齡社會的台灣而言,仍然應當正視此一發展趨勢,加緊準備面對嶄新人口結構的治理挑戰。

 

【參考資料來源】

  1. 參見2017年人權監察使公署參與年齡議題開放式工作小組年會之簡報
  2. 參見2017年波蘭人權監察使公署發布之Report on the Activities of the Commissioner for Human Rights in the Area of Equal Treatment and the Observance of the Principle of Equal Treatment in the Republic of Poland 2016,英文摘要版,第50-56頁。
  3. 同註一、註二。
  4. 同註一。
  5. 圖片原始來源:波蘭人權監察使公署官網