七月份專題#2|〈從舊政府的門面到新國家的良心:波蘭人權監察使公署小檔案〉下篇

【編按】七月份專題|波蘭人權監察使公署|在中東歐地區,波蘭是第一個建立人權機構的國家。當長期執政的共產主義政府決定在1987年設置「民權保障委員(Commissioner for Civil Rights Protection)」一職時,關於國家人權機構設置標準的《巴黎原則》甚至尚未問世。當時波蘭統一工人黨眼見反對勢力興起、大勢衰頹,才嘗試透過這樣的立法來挽回消逝的民意。他們沒能想到的是,在第一任民權保障委員Ewa Letowska的積極活躍,以及法律賦予該職位的制度保障下,竟也讓這個角色成為波蘭民主化進程中的重要推手之一。自從1999年接受國際評鑑以來,波蘭民權保障委員也皆被認證為符合《巴黎原則》的國家人權機構。

雖然最初名為「民權保障委員」,但是Letowska認為一個依法有權調查公部門是否違反某項法律、或者侵害某項社群生活與社會正義原則的機構,本質上非常類似其他國家的監察機關--事實上,波蘭人權監察使也是國際監察組織(IOI)的成員之一。在學術討論中,這類同時兼具「善治」與「人權」職責的人權監察使(human rights ombudsman),多稱為「混合型」的國家人權機構。因此,就算波蘭民權保障委員後來一度改名為「人權捍衛者(Human Rights Defender)」、直到現在定名為「人權委員(Commissioner for Human Rights)」,在許多官方文書與媒體報導中,經常也會以「監察使(Ombudsman; Obywatelskich)」之名來代換指稱。[1]

波蘭共和國憲法第208條宣示:「人權委員應保衛個人與公民在憲法與其他規範性法令中的自由與權利。」歷經蘇聯體制的崩解,1989年波蘭新憲法決定將統一工人黨所創立的民權保障委員制度保留下來,而後甚至進一步在1997年憲法中強化其角色職權,包括賦予其受理個人對公權力申訴的權限。1997年憲法也擴充了人民權利清單的內涵,納入廣泛的社會、經濟、文化與環境權,從而也實質上拓展了民權保障委員的守備範圍,使其可以透過人民的申訴而介入各式各樣的社會議題,諸如社會安全與福利、賦稅與關稅、個人與財產保險、消費者權利保護、住房等等。舉例來說,波蘭人權監察使公署於2016年收到的52,551件案件中,有22.3%與20.9%與刑法及刑事制裁相關,18.7%涉及民法,14.2%涉及行政與商事法,12.4%與勞動法及社會安全領域有關。而人權監察使在2016年所採取的650項一般性干預與特別救濟行動中,也有22%涉及憲法、國際法與歐洲法範疇。

實踐上,歷任的人權監察使都有意識地將國際人權法典中的規範帶進國內法律體系,包括透過釋憲聲請的管道來要求憲法法庭判定憲法與波蘭政府批准公約之規範的相容性,以此敦促政府忠實遵守國際義務。此外,波蘭政府也在2005年批准《禁止酷刑公約》的任擇議定書(OPCAT)後,決定將國家防範機制(National Preventive Mechanism, NPM)的任務交給人權監察使來行使。 2011年,波蘭國會也根據歐盟法下的義務通過相當全面性的反歧視立法(Act of 3rd December, 2010 on the implementation of some regulations of European Union regarding Equal Treatment),人權監察使同時也更加明確地擔負起落實平等待遇的職責,確保所有在波蘭管轄權下的個人與法人不會因為性別、種族、族裔、國籍、宗教、教派、信仰、障礙、年齡或性傾向而受到任何差別待遇。這些發展都讓波蘭人權監察使日漸站穩一個制度上的戰略位置,依法有權採取各式各樣的策略來促進與保護人權,同時也能從接觸與處理越來越廣泛的業務工作中深化自身的人權專業。

在功能權限上,根據波蘭共和國憲法、刑事訴訟法、1987年《監察法》等規定,波蘭人權監察使除了發動調查、做成建議、提倡立修法、聲請釋憲等權限,也能要求行政法院採取程序或受理申訴,以及如同檢察官一樣要求提起/啟動並參與民事訴訟與刑事程序,以及能夠針對最高法院的最終決定提出非常上訴,而且不受時間限制。在組織架構上,人權監察使一職由波蘭眾議院(Sejm)經參議院同意後任命,任期五年,根據憲法原則獨立行事,僅向眾議院負責。為協助執行職務,人權監察使有權自行安排其辦公室的人事與編制,例如可以任命三位副手,也可以調整或設置各式各樣的業務編組與專家委員會來優先進行特定議程。目前波蘭人權監察使公署共設有三處地區辦公室,分別在波蘭北部的Gdansk、南部的Katowice與西部Wroclaw,監察使也可以任命區域代表為其行事。

相較由多名成員共同領導的人權委員會模式,如何滿足《巴黎原則》中的多元性要求,向來是許多監察使類型機構的共同挑戰。正如國家人權機構全球聯盟(GANHRI)在一般性意見中指出:「多樣化的決策成員和工作人員組成,有助於國家人權機構對於該社會之人權問題的理解及參與能力,並能促進該機構對所有公民的可近性。」因此監察使這類單人成員制的機構,更應當要從工作人員的聘用上來達到多元化的要求。根據GANHRI在2012年至2017年的審查結果,波蘭人權監察使公署也確實加強了不同性別與障礙之工作人員的比例代表性。

最後,在獨立性的保障上,相關立法亦規定:除非滿足法定客觀要件並獲得眾議院的同意,不得任意剝奪人權監察使享有之刑事豁免權與人身自由,或者在任期屆滿之前解除其職位。不過,正如上回提到,自從對人權充滿敵意的法律正義黨(PiS)在2015年上台執政後,不僅砍去人權監察使公署五分之一的預算,因而讓許多重要工作項目因而停擺,甚至還推動修法弱化人權監察使的獨立性保障。從2016年6月開始,法務部長暨檢察總長可以透過發動刑事調查程序,或者是當人權監察使遭到私人控訴時(例如誹謗罪),其豁免權保障便可能遭到免除。問題是,如果任何外界勢力都可以透過提起(或威脅提起)法律訴訟來影響一個國家人權機構,那麼我們就不可能再期待它能保持對人權議題的批判分析與評論的能力,終而喪失對國家人權機構的信心。當然,豁免權的設計絕對不表示國家人權機構可以不守法律,正如《巴黎原則》的一般性意見所解釋的,而是應當透過明訂的標準程序與適當組成的機構(例如高等法院或議會特別多數)來決定何種情況可以合理剝奪其豁免權。因此,這樣的修法也引起了波蘭律師公會等社會各界的抨擊,擔憂之後的人權監察使會開始自我噤聲。

從共產黨時期舊政府的門面到民主化時代新國家的良心,再到成為保守勢力近日威脅針對的眼中釘,波蘭人權監察使的故事再次提醒我們一同監督與捍衛國家人權機構獨立性的重要性。無論是再怎麼成熟的民主國家,我們仍然永遠無法確定掌權者不會在哪天突然收回人權承諾。這時,存在著《巴黎原則》這樣一套檢視標準與國際評鑑制度壓力,至少能夠隨時提醒我們哪些是能在非常時刻保護國家人權機構抵禦外部壓力的必備防護罩,並且動員跨國公民社會一起對抗政府的壓力。

 

【註解及資料來源】

  1. 為求行文簡潔,本專題以「人權監察使公署」來統稱不同時期的正式名稱。
  2. 本篇主要參考文獻:Linda C. Reif, “Building Democratic Institutions: The Role of National Human Rights Institutions in Good Governance and Human Rights Protection”, Harvard Human Rights Journal, 13: 1-69;Linda C. Reif, The Ombudsman, Good Governance and the International Human Rights System;監察院〈國際監察制度綜覽:波蘭人權監察使公署〉介紹;波蘭人權委員2016年年度報告英文版(Summary of the report on the activity of the Commissioner for Human rights in 2016 with Comments on the Observance of Human and Civil rights and Freedoms)。
  3. 圖片原始來源:波蘭人權監察使公署網站。