六月份專題#2|〈從個案申訴加速正義實現:南韓國家人權委員會小檔案〉下篇

【編按】六月份專題|南韓國家人權委員會|司法機構的調查是為了懲罰加害者,人權機構的調查是為了補償受害者。南韓國家人權委員會如此解釋兩者間的差異:「檢調機關所進行的調查,目的是要確認嫌疑犯是否罪證確鑿,從而接受其應有的懲罰。如何為受害者提供救濟措施,並不是檢調機關調查的首要目的。至於人權委員會所進行的調查,有時候確實有助於讓被告繩之以法,但其最終目的乃是在於透過促成雙方和解或其他法律制度允許的適當手段,讓受害者能夠恢復受損的權利與獲得賠償。」

比起曠日廢時且所費不貲的法律訴訟途徑,向人權委員會提出諮詢或申訴並不需要任何的費用。作為人民權利的捍衛者,這些具備準司法權的國家人權機構,能夠提供我們一條更為快速、便宜與容易親近使用的權利救濟管道。《國家人權機構週報》六月份專題,一起來瞭解擁有受理個人申訴此一「準司法權(quasi-judicial competence )」的南韓國家人權委員會究竟如何運作。

▌哪些人/什麼樣的情況可以提出申訴?

根據《南韓國家人權委員會法(以下簡稱NHRCK法)》第30條規定,任何人遇到下列兩類情況,都可以向南韓國家人權委員會提出申訴:(1) 當個人應受憲法保障之基本權利遭受公權力的侵害或歧視對待時,包括中央與地方政府、中小學、公共服務、獄所等監禁機構、照護機構。(2) 當個人遭受任何法人、團體或個人的歧視性對待時(也就是包括私部門,例如雇主、企業、商家等)。

任何人或是組織只要得知存在著人權侵害或是歧視情事,即使不認識該名受害者,也都可以向人權委員會代為提出申訴。除了親自前往人權委員會在首爾或者各地區的辦公室,人們也可以透過電話、郵件、傳真等方式提出申訴。

更為難能可貴的是,南韓國家人權委員會官網上的申訴專區提供了非常簡明易懂的介紹與說明,甚至還提供了中文、英文、印尼文、蒙古文、俄文、泰文、越文、尼泊爾文等8種語言版本的申訴程序介紹與申請表格。這是因為《NHRCK法》第 4 條明確規定,本法不只適用於南韓公民,也保障所有居住於南韓之外國人。

特別是外籍人士、移民、移工通常最容易遭到的人權問題,其官網上也直接整理出過去的相關案例經驗,例如因為與本國裔人士離婚而導致的驅逐出境、取締無證移工中的過度執法與暴力),讓有需要的人能在第一時間獲得初步的解答。因此,如果您是有機會在韓國生活的人,這樣的申訴制度或許也會在重要時刻成為保障您權利的關鍵。

而且,當南韓國家人權委員會收到申訴時,認為事態緊急,也有權在整個案件調查完成之前,就先要求相關權責單位採取所謂的「緊急措施(urgent relief)」,包括:(1)為受害人提供醫療、食物或衣物;(2)參與相關的現場訪視調查;(3)改變限制當事人自由之處所;(4)停止可能的侵犯人權或是歧視行為;(5)將可能侵犯人權或歧視之公務員調職;以及(6)其他足以保護被害人生命或安全之方法。任何阻礙這些緊急措施的人,得處以一年以下有期徒刑,或科五百萬韓圜以下之罰金。

雖然南韓人權委員會動用緊急措施的案例相當低,不過確實曾經在一些案例中發揮重要作用。例如曾經有一位無證的俄羅斯移工,某天因為其妻子遭受一位喝醉酒的韓國人而忍不住出手回擊,結果到醫院診斷驗傷,卻被發現非法居留的事實,面臨強制出境的威脅。多虧南韓國家人權委員會透過緊急措施加以協助,才讓這名俄羅斯人得以免於驅逐出境,繼續待在韓國養傷與工作。

另一方面,考量到那些身處監獄、收容所或者是特定醫療照護機構中、人身自由受到一定限制的人們,很可能就算遭受人權侵害或歧視對待,也沒有辦法能向人權委員會尋求幫助。因此《NHRCK法》第31條明確規定:如果當事人有提出申訴的意願,該相關機構的負責人即有法律義務要協助當事人轉交申訴書(甚至要提供其時間與空間上等方便,讓其得以完成申訴書),而人權委員會在確認當事人的申訴意願之後,便會擇期登門拜訪,在排除相關機構人員可能影響的情況下當面聆聽當事人的證詞。

舉例來說,2002年,有一位外國籍收容人S先生向南韓國家人權委員會提出申訴,認為獄方沒收其宗教信物並禁止穆斯林在獄中進行宗教儀式的作法構成歧視。隨著該委員會展開調查,獄方也主動承認錯誤,將S先生的信物歸還給他,並且也開放了在獄中進行宗教儀式的相關規定。[1] 無獨有偶,一名天主教徒I先生也在2008年向人權委員會控告看守所不准其攜帶祈禱書,違反了宗教自由。該委員會調查後認為,攜帶祈禱書並未違反法務部關於受刑人宗教自由的相關管理規定;南韓政府也應更加注意聯合國通過的《聯合國受刑人處遇最低標準規則(United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners)》。

▌提出申訴後,人權委員會如何調查蒐證?如何處理解決?

無論是哪一種類型的案件,要如何蒐集到充分證據來證立人權侵害或歧視情事確實存在,往往是最為困難的一環。在同樣都具備受理個人申訴此一準司法權的亞太地區國家人權機構中,南韓國家人權委員會的調查權力可以說是相當完整。《NHRCK法》不僅賦予該委員會要求申訴人、被申訴人或是相關第三人出席或者提出證詞之權力,也可以進行實地調查。為了強化其蒐集證據的能力與有效性,該法也規定:若相關人士拒絕作證或提供資訊,甚至是毀壞、偽造或是改變證據,可能會面臨五年以下有期徒刑或三千萬韓圜以下之罰金。[2]

在調查完成之後,委員會便進行審議並做出決議。如果認為證據顯示確實有人權侵害或歧視狀況,那麼就可以做出建議,包括要求被申訴方:(1)終止該人權侵害或歧視對待之行為;(2)恢復原狀、提供損害補償或其他必要救濟;(3)採取防範未來類似情況再度發生的保證措施。就這部分而言,現行法律、政策與實踐的改革針砭往往便是該委員會建議的重點事項。

當然,若調查結果發現涉及刑事犯罪,以及有必要對相關公職人員進行懲戒時,該委員會自然也可以要求檢方進一步展開偵查與起訴,後者也依法必須在三個月內有所行動與回應。如同《國家人權週報》五月份專題〈二十一世紀民主社會的野蠻角落:南韓對於酷刑的嚴正省思〉為各位介紹的,當人權委員會將鮮明的人權侵害證據呈現在眼前,加上社會各界的譁然與關切,再怎麼樣無動於衷的司法機關恐怕也不得不動起來追查犯罪。

有些人可能會覺得,國家人權機構完成調查後也只有「建議」權,本身看起來好像沒有什麼影響力?但其實光是仰賴人權委員會的人權專業與社會公信力,在其調查過程中所能挖掘的諸多客觀證據與說理論述,都將成為施壓被申訴方改變的有利工具。《NHRCK法》第25條即規定,相關權責機關必須秉持善意致力完成人權委員會做成的建議,包括有義務在90天內向委員會說明如何實踐的計畫;如果未能完成,也必須向委員會交代理由,並且承擔社會的公評。

因此,值得我們注意的是,有將近40%受理的案子,最後是在調查過程中即達成和解。如果被申訴方願意主動採取改善作為,而受害者也確實同意,那麼也就不需要等到南韓人權委員會最後出面發布建議了。像是眾所知名的梨花女子大學過去其實長期存在禁止學生結婚的校規,並允許校長驅逐違反禁婚令的學生。一直到十多年前,一位19歲的女學生向人權委員會提出申訴,認為這違反憲法上人民「追求幸福」與「自我決定個人命運」的權利;雖然校方起初態度保守(認為這是「學校特色」、是「建校以來長期遵行的悠久歷史傳統」,但是最終隨著人權委員會的調查而讓步承認這恐有違憲問題,決定撤銷禁婚令。也是多虧如此,一位多年以前因違反禁婚令而被退學、此時已高齡70多歲的女士,得以重返校園完成學業。

最後,基於當事人申請或本於職權,國家人權委員會亦得根據《NHRCK法》第41到44條組成調解委員會,由主席任命一名委員與兩名外部專家擔任調解委員,加速案件的處理。如果雙方無法順利在調解程序中達成協議,此時國家人權委員會也能以公正的姿態,做出要求前述要求申訴方停止人權侵害或歧視行為、提供賠償與採行其他適當措施之決議──如果當事人沒有在兩週內表達異議,視同接受調解委員會的決定,且其效力亦等同法院判決。

▌個人申訴的意義:加速正義在個案與系統層面的落實

若從數量上來看,自2001年成立以來至2017年5月,南韓國家人權委員會已經收到超過11萬件的個人申訴,其中四分之三的案件涉及人權侵害、四分之一的案件涉及歧視待遇。曾經至人權委員會接受相關諮詢與協助的案件量更是提出申訴者的六七倍之多。不過,若仔細分析申訴案件的數據會發現:其實大概只有1成的申訴案件正式獲得受理,其餘情況若不是因為證據的缺乏,或者已經在其他救濟管道進行處理,就是超過人權委員會的職權範圍而無法受理、被駁回或轉介到其他權責單位。如同之前所說,由於《NHRCK法》將可以提出的人權侵害申訴框限於南韓憲法中有所保障的權利,而未能包含政府批准之國際人權公約中所保障的權利內涵,這或許是讓人權委員會對於許多案件愛莫能助的原因之一。[3]

但平心而論,在韓國社會運作多年的這套申訴機制,確實曾為許多徬徨無助的人們提供了一盞指引的明燈。南韓國家人權委員會盡力在每個個案中尋找可以施力的縫隙,不只致力透過調查蒐證協助受害者獲得救濟的可能性,也從中發現系統性的問題,提出改革建議、敦促政府修改法規政策,由此正義的落實與廣布。

 

【參考資料】

  1. 南韓國家人權委員會於2012年出版的《For the Sake of Human Rights: An introduction to 100 selected cases of recommendations made by the NHRCK》第198頁。
  2. 廖福特,2009年,〈南韓國家人權委員會--國際人權在國內體制實踐〉,第61-62頁。
  3. 此外,同一個案件若以在法院審理程序中的案件即不受理,這一點確實也遭受也被南韓民間團體批評。同上,第65頁。