五月份專題#4|〈自由之天與平等之地:南韓國家人權委員會小檔案〉上篇

【編按】五月份專題|南韓國家人權委員會|「藍色象徵天空與自由,橘色代表大地與平等。」成立於2001年的南韓國家人權委員會(NHRCK),其形象標誌由兩個顏色組成:藍色圖案可以看成是一隻撫慰受害者的手,或者是生生不息的希望燭火,而橘色的圓圈則象徵循環及完整。這樣的圖騰符號也顯示南韓國家人權委員會的自我期許,誓言為了達成「自由與平等兩者之間的陰陽調和與平衡」而努力。

前三回為各位介紹了南韓國家人權委員會在推動南韓社會省思酷刑與不人道待遇上的努力,《國家人權週報》南韓專題第四回,就讓我們來了解一下該委員會的歷史沿革與組織架構,以及這個被譽為亞洲地區國家人權機構的模範生,如何在國際社會的高標準檢視下,持續在百尺竿頭更進一步。

 

▌南韓國家人權委員會:歷史沿革、組織架構

1980年代韓國社會風起雲湧的民主化運動,促成了一部關注人民權利的1987年《大韓民國憲法》。十年後,人稱「韓國曼德拉」的金大中當選大韓民國第15屆總統,為南韓帶來史上第一次和平政黨輪替。

競選期間,金大中曾經公開承諾:如果他當選,他將會推動成立國家人權機構。1998年4月,新內閣上任,隨即成立「國家人權諮詢委員會工作小組」。雖然過程一波三折,但經過三年多的草案協商溝通,南韓國會終於在2001年5月——也就是金大中的執政聯盟走向正式分裂以前——勉強通過了《南韓國家人權委員會法》。該委員會於同年11月25日掛牌成立,其秘書處也在隔年四月完成大大小小的人事招聘,正式運作。

雖然南韓早已設有「監察使」,不過在參考其他亞太地區國家的經驗後,南韓決定採用多名委員共同領導與決策的「委員會(Commission)」模式,來另外設置一個國家人權機構。在11名委員中,1名委員為主席,其餘3名為常任委員,7名為非常任委員。這些委員分別由國家三權選出:4名委員由國會遴選,4名由總統任命,3名由最高法院院長提名、經總統同意任命。委員任期3年,可連任1次。

南韓國家人權委員會目前下設有5個專門委員會(Committee),分別處理不同的權利救濟問題:(1)警察、軍隊、檢調人員造成的人權侵害;(2)拘留、矯正機關、獄所與照護機構中的人權侵害;(3)一般/綜合性的歧視對待;(4)針對身心障礙者的歧視對待;(5)針對兒童的權利侵害。另一方面,秘書處則負責一切行政事務,執行委員會的決議與政策。秘書處下設有「規劃協調局」、「政策與教育局」、「調查局」等3個局與15分部,另外也設有諮詢中心、人權圖書館與公共資訊服務中心,並且擁有超過200名的專職工作人員。除了位於首爾的總部,南韓國家人權委員會在釜山市、光州市、大邱市、大田市及江原道等5處也設有區域辦公室。

 

南韓國家人權委員會組織架構圖(來源:NHRCK官網)

 

放眼全球的國家人權機構,無論是在法源依據或組織架構,南韓國家人權委員會都算是相當完備。例如,《南韓國家人權委員會法》除了明定委員任期,也在2016年2月的修法後,針對委員的解職條件與職務上的豁免權加以明文規定,以強化委員獨立行使職權的能力,不致擔心因捍衛人權的工作而招致報復。

不過南韓國家人權委員會也仍有不少美中不足之處。例如,在《南韓國家人權委員會法》規定的範圍以外,該委員會的相關組織架構事務,必須由總統發布的行政命令來訂定。此外,由於南韓社會並沒有經過修憲的程序特別賦予該委員會憲法地位,所以南韓國家人權委員會也無法像憲法法院、選舉委員會等其他憲法機關一樣,具備直接向國會提出預算案的權力,而是必須經過行政部門的一道關卡,這也增加了該委員會的預算與人員編制受到行政權管控的可能。

行政權的干預會導致什麼樣的問題呢?讓我們來看看下面這個故事:在2008年年底的「燭光革命」中,有上萬民南韓公民走上街頭,抗議政府開放美牛進口,竟遭到警方強力鎮壓。南韓國家人權委員會於是挺身而出,強烈批判政府濫權。沒想到隔年2月,南韓行政與安全部(Ministry of Public Administration and Security)卻片面通知人權委員會,將裁減其30%(62名)職員,並且要關閉當時的三個地區辦公室——這樣明目張膽的行政干預當然引起國內外社會的譁然,包括兩百多位法律教授連署質疑反對,許多國家的人權機構、區域組織論壇,以及聯合國人權高級專員也都提出關切。時任聯合國秘書長的潘基文,也不得不對自己母國的人權表現感到遺憾。

這個故事也再次告訴我們,無論是號稱多麼注重民主人權的國家,都仍有可能在真正與人民站在一線的國家人權機構面前,感到芒刺在背與惴惴不安。1993年由各國人權機構共同擬定的《巴黎原則》,才必須如此注重制度設計上對於獨立性的保障。

 

▌逆水行舟的人權路:即使已是標竿模範,仍是不進則退

雖然南韓國家人權委員會已經是亞太地區名列前茅、自成立以來始終維持國際評鑑A等(符合巴黎原則)的人權機構,甚至也曾經擔任亞太地區國家人權機構論壇(Asia Pacific Forum of NHRIs, APF)的主席(2004-2007年)與國家人權機構全球聯盟(Global Alliance of NHRIs, GANHRI)的副主席(2007-2009年);但是在GANHRI下設的評鑑委員會(SCA)所進行的每一次評鑑報告中,以及超過五十個韓國民間團體所組成的「南韓國家人權委員會監督網絡(NHRCK Watch network)」的嚴格檢視下,每一次的評鑑過程,南韓人權機構都仍被指出許多不足與待加強的地方。

例如,在2014年10月時的評鑑報告中,GANHRI評鑑委員會便語重心長地向南韓國家人權委員會表示:「我們注意到,2008年時本委員會所提出之關於委員選任、多元組成與豁免權保障等建議,至今尚未獲得落實。我們已多次決定將南韓國家人權委員會的申請延後考量,就是希望給其改進的機會……本委員會強調,即使已經獲得『A等』地位,國家人權機構仍然必須積極考慮本委員會做成的建議,在適合的情況下積極付諸實踐。」

雖然在2016年3月《南韓國家人權委員會法》大幅修法過後,評鑑委員會的建議已經得到部分改善,不過像是前面提到南韓國家人權委員會的成員選任程序,乃是由行政、立法、司法三權各選出一部分的委員,這樣的設計卻讓評鑑委員感到擔憂。原因是,三權各自進行的選任程序可能會發生不一致與標準模糊的現象,這無法滿足《巴黎原則》對選任程序之明確性、透明性與公開參與等要求。SCA甚至直言,最好是交由一個單一且獨立的選薦委員會,透過一套一致明確的標準來進行國家人權機構決策機構成員的選任。

此外,2016年修法的另外一個成就,是在第5條納入委員選任的性別條款:「任一性別的委員比例不得高於60%」,亦即婦女至少應有5席代表。但是在Korean House for International Solidarity代表「南韓國家人權委員會監督網絡」提交的聲明與報告中,卻指出這個規定並沒有在補選一名請辭委員的空缺時被遵守;民間團體甚至嚴厲直言:「韓國政府立了一個自己沒有意願遵守的法律,透過欺騙的行徑(An Act of Deception)來保持它的『A等地位』」。

由此看來,即使是被認為模範生的南韓,也都不免要在「不進則退」的人權路上努力持續改進前行。對於鄰近的台灣政府與民間社會而言,我們雖然還停在呼籲政府盡速成立國家人權委員會的階段,對於周遭國家人權機構的現行制度設計多有參考借鏡之處,也絕對不能忽視國際潮流持續求好求精的動況趨勢。

 

(究竟南韓國家人權委員會還推動哪些人權建設工程呢?如果你也與我們一樣意猶未盡,想進一步了解南韓在消除歧視、促進平權與深化社會大眾人權意識上的種種努力,敬請期待六月份為大家繼續帶來的南韓國家人權委員會專題!)

 

【參考資料】

廖福特,2009年3月,〈南韓國家人權委員會--國際人權在國內體制實踐〉
GANHRI-SCA評鑑報告:2008年;2014年3月;2014年10月;2016年5月。
NHRCK簡介手冊(2012年)
圖片原始來源:NHRCK官網。