四月份專題#4|〈在沙漠中澆灌人權綠芽:阿富汗獨立人權委員會小檔案〉

【編按】四月份專題|阿富汗獨立人權委員會|前三回為各位介紹了阿富汗獨立人權委員會(AIHRC)在對抗婦女暴力促進轉型正義上的努力,不過,無論是展開全國跑透透的諮商工作,或是受理各地廣大民眾的申訴請願,許多讀者可能會好奇,一個九位委員組成的委員會究竟怎麼能有辦法做到這麼多事情呢?其實,除了位於首都喀布爾的總部,AIHRC另外還在全國設有14個區域或省級辦公室,致力讓全阿富汗佈滿「人權據點」。

《國家人權週報》四月份專題最後一回,就讓我們來了解一下該委員會的組織架構與職責權限,以及如何透過內部檢視與外部評鑑來負起對社會大眾的責信。我們希望,透過本月份專題,阿富汗可以不再是物理與心理距離上都距離我們那麼遙遠的彼方——尤其是當台灣未來成立自己的國家人權機構後,也應當積極爭取加入亞太地區國家機構人權論壇(APF)等區域網絡,與亞太地區的國際夥伴相互交流與學習。

 

▌阿富汗獨立人權委員會:歷史沿革、組織架構
 

阿富汗獨立人權委員會(Afghanistan Independent Human Rights Commission, AIHRC)成立於2002年6月,是一個根據憲法而設立的國家人權機構,專職人權保護、促進與監測的工作。有趣的是,這個機構的歷史其實比阿富汗的憲法還要更早一些。

2001年年底,塔利班(Taliban)政權在英美聯軍的攻勢下崩解倒台。同時,流亡海外的反對派勢力則在德國波昂(Bonn)聚集一堂,並在聯合國代表的見證之下,通過了《關於在阿富汗重建永久政府機構前的臨時安排協定》,建立起由Karzai Hamid所領導的阿富汗臨時政府。這份通稱為《波昂協議》的文件,提供了阿富汗制定新憲法以前的重要過渡性安排,更明確要求阿富汗臨時政府應當在聯合國的協助下,設立一個獨立的人權委員會。隔年6月,阿富汗臨時政府於是通過一份總統諭令,阿富汗獨立人權委員會也隨之成立。2004年1月,《阿富汗伊斯蘭共和國憲法》正式通過,其中第58條確立人權委員會的職責與法律地位——這使得已經成立的AIHRC被肯認為一個憲政機關,惟其組織架構、職責權限皆須進一步透過法律規範,方不至於因為未來行政首長的好惡而遭到恣意解散。

一年後,國會通過《阿富汗獨立人權委員會組織、職責與權限法》。根據這部法律,AIHRC共由總統任命的9位委員(Commissioner)組成,任期五年;委員會主席由總統任命,副主席則由委員們推舉選出。現任主席Dr. Sima Samar女士其實曾經兩度來訪台灣。與其他國家的人權機構相似,AIHRC被託付的五大任務為:(1) 監測阿富汗的人權情形;(2) 促進和保護人權;(3) 監測人民近用(access)基本權與自由的情況;(4) 調查與核實人權侵害情事;以及 (5) 採取改善與促進該國人權狀況的措施。

目前,阿富汗獨立人權委員會轄下共設有11個業務部門,分別為:(1) 人權教育部門、(2) 人權侵害監測與調查部門、(3) 政策監察使、(4) 婦女權利部門、(5)兒童權利部門、(6) 障礙者權利部門、(7) 轉型正義部門、(8) 監測、評估與報告部門、(9) 研究與調查部門、(10) 特別監測機制部門(負責監測武裝衝突下國際人道法的遵守情況),以及(11)出版品部門。

阿富汗獨立人權委員會的總部設於首都喀布爾(Kabul),另外還設有8個跨省份的「區域辦公室」與6個「省級辦公室」,致力讓全阿富汗人民都能就近到各個人權據點尋求協助。AIHRC也會統計親自造訪各個總部與分部的人數。2017年,便有超過25,000名人民前往AIHRC各地的辦公室提出申訴、尋求建議或者使用圖書館。正如《巴黎原則》之一般性意見(General Observations)第1.10點所強調:「在一些情況下,為了促進國家人權機構的獨立性和可近性(accessibility),其辦公室可能需要設在與其他政府機構不同的地方。若條件允許,應透過建立常設性的地區分部(regional presence),進一步加強國家人權機構的可近性。」阿富汗獨立人權委員會在這一點上的努力,恐怕許多國家的人權機構皆難以望其項背。

 

▌阿富汗獨立人權委員會:職責權限
 

為了達成前述五大目標,AIHRC具備的職權非常廣泛。舉例來說:AIHRC必須研究如何促使國際人權規範和諧融入阿富汗本土文化,提供國會簽署與加入國際人權公約的意見,並就相關立法、修法與政策提供人權角度的診斷建議。又,如同《巴黎原則》對各國人權機構的要求,AIHRC有權訪視看守所與監所,瞭解收容人與受刑人的待遇情形——根據AIHRC官網提供的數據,該委員會歷來造訪國家級看守所的次數超過15,000次,並成功透過法律與倡議途徑,協助超過5,600名遭到違法關押的冤枉公民釋放,也讓50多所私設監獄關門大吉。

此外,AIHRC也負責制定與執行國家人權教育計畫,與各級教育單位、民間團體與媒體協調合作,透過辦學、辦報、電視電台廣播節目加強人權意識之宣導、傳播人權議題資訊,也提供培力公民社會與專業人員的訓練課程。從2002年成立以來,AIHRC至少已經印製與發送了3百多萬份《人權月刊》、教材、手冊印製,製作與播映了超過3,500個小時的廣播與電視節目,讓多達50萬的阿富汗人民(其中44%為女性)有機會接觸到人權教育。值得一提的是,由於人權侵害的源頭並不總是國家機器所造成,AIHRC所監督的對象也不只有行政、立法、司法部門等政府機構而已。該委員會亦也有權監測國內外營利或非營利組織之行為造成的人權影響,或是非政府組織對社會服務與福利分配的影響等。至今,AIHRC已經編寫與出版了超過70份專題和監測報告。[1]

在這些廣泛的權限中,AIHRC的一大工作重心,實際上落在處理人民提出的申訴。根據阿富汗憲法第58條規定:「每個人皆有權向該委員會提出個人權利受到侵害之申訴。該委員得將個人人權侵害的案件轉介至法律權責單位,並且協助他們捍衛權利。」《阿富汗獨立人權委員會組織、職責與權限法》第10條也進一步規定:不管是個案或是一般性的情況,也無論是由當事人或其代表、第三方組織提出,該委員會都可以聆聽與決定是否受理申訴或請願。而且,無論案件是從何處提案或轉介而來,該委員會有權自由考慮任何屬於其職權範疇內的事務,並有權主動啟動調查(enquiries and investigations)。

那麼,該委員會又該如何處理這些案件呢?如同《巴黎原則》第四部份對於具有「準司法權」之國家人權機構的規定,AIHRC該委員會有權:(1) 透過調解、發布決定或採取其認為適當之機密程序來協助雙方達成和解;(2) 告知申訴者能夠近用的國內或國外救濟管道;(3) 將案件轉介給適當的權責機關(如法院);(4) 對權責單位做出相關法律或政策的改革建議。

AIHRC從成立初期(2003年)收到881件的申訴(其中大多跟財產權保障有關),到前年(2016年)收到7,865件的申訴(其中涉及對婦女暴力的案件則是最大宗)——這個數字的提升,或許不只是因為人民可以更便利地就近造訪AIHRC陸續設立的各個區域辦公室,也代表阿富汗社會越來越認識與肯定這個委員會的存在與角色,並且願意在越來越多元的人權侵害案件中尋求其幫助。[2]

不過,有些研究各國人權機構的觀察者時常爭論,究竟受理個人申訴是否會過度消耗一個國家人權機構的能量?畢竟,如果許多個案都指向同樣的系統性問題,那麼把資源與人力投入去推動更為體制面的改革似乎更有效率。不過,這兩者實際上或許並非互斥,反而能在適當條件下相輔相成。正如前三回介紹了AIHRC為何決定要以全國性規模的徵詢/諮商工作來嘗試處理普遍盛行的婦女暴力與威權時期人權侵害問題,其實正是在處理與追蹤一件又一件個案的經驗中,逐漸深入發掘到系統性人權問題的複雜圖像,終而提出全面性的診斷與改革建議。此外,或許也是因為目前阿富汗的司法體系難以有效回應人民需求,AIHRC也有意藉由盡可能廣泛受理人民申訴,試圖彌補救濟管道的不足,從旁推動司法途徑的健全發展。

 

▌那麼遠又那麼近:亞太地區值得交流與相互學習的夥伴
 

在戰火綿延不斷的中亞地區,「人權」會是一個太過遙遠空洞的名詞嗎?《國家人權機構週報》四月份專題,正是希望向各位讀者呈現:在充滿艱難與險阻的大環境下,阿富汗獨立人權委員會如何堅持著每一個人都應擁有平等權利的理念,致力推動基礎人權建設工程。更令遠在台灣的我們值得敬重的是,阿富汗獨立人權委員會自2002年成立以來,始終獲得國家人權機構全球聯盟(GANHRI)的A級評等,並持續積極活躍國際與區域的人權機制與論壇。

實際上,GANHRI下設的評鑑委員會於最近一次(2014年)進行AIHRC的同儕評鑑工作時,即正面肯定該委員會「在一個特別困難與動盪的政治與安全環境下,持續作為一個有效的國家人權機構運作」之傑出表現。同時,該評鑑結果也樂見AIHRC成功在2013年要求政府改善選任AIHRC委員程序的公開透明與多元代表性。亦即,要求選任過程應建立一個選薦委員會來客觀審查所有申請者的資歷,推舉27名能力相當的候選人(至少一半須為女性),最後才由總統從中選出九名委員(其中四名須為女性)。[3] 如此一來,應能有效避免2011年AIHRC委員因完成轉型正義調查報告而遭到報復的事情再度重演。

不過,GANHRI所進行的國際評鑑,其實目的並不是要衡量一個國家的人權機構表現有多「好」,而僅僅是要檢視其法定之組織與職權是否滿足《巴黎原則》有關獨立、專責、多元性的要求。然而力求上進的阿富汗獨立人權委員會,則進一步發展出績效導向(performance-based)的評估標準,定期自我檢討與改善:每四年,AIHRC都會擬定所謂的《戰略計畫(Strategic Plan)》,列出數個戰略目標,分別設定相應的質化與量化指標,據以在每季、每年度的工作報告中衡量自身推動的工作成效。比如,波斯曆1395年(大致對應西元2016年),該委員會一共做出472項改革建議,其中有33%(157項)獲得執行,這個比例較前一年度提升了4%,以此說明AIHRC在人權領域的領導力(leadership)上的進展。

除了自我檢視,阿富汗獨立人權委員會也曾經邀請前任GANHRI主席Noonan女士實地造訪阿富汗,評估《2010年至2013年戰略計畫》的執行表現。[4](值得一提的是,Noonan女士也曾在2017年7月來訪台灣,評估台灣成立國家人權機構的可能性。)此外,在貪腐問題嚴重的阿富汗,AIHRC也非常注意自身在經費使用上的透明公開,在每季與每年度的工作報告中,詳細列出財務的來源與運用,接受社會大眾的課責與公評。

阿富汗獨立人權委員會的經驗告訴我們:國家人權機構本身雖負責監督政府,其本身也需要一定的內部檢討與外部監督,才能確保其資源運用與工作方向確實對於人民有益與有效,穩定踏實地協助推動一個國家的人權發展。

 

【註解】

  1. 相關數據,見阿富汗獨立人權委員會(AIHRC)官方網站「Introduction」頁面
  2. 見AIHRC《2003-2004年年度報告》及《2016-2017年度報告》。
  3. 見GANHRI評鑑委員會(SCA)2014年10月評鑑報告。
  4. 見AIHRC《2014年至2018年戰略計畫》
  5. 圖片原始來源:AIHRC官方網站。