三月份專題#4|〈「人權品質監測站」:德國人權中心障礙主流化的努力〉下篇

【編按】三月份專題|德國人權中心|國家人權機構獨立於政府而又謹守專業的特性,使它們成為各個人權公約監督機構的國際專家在審查各國人權表現時,所高度信賴的資訊提供者,這也凸顯出國家人權機構作為連結國際人權規範與在地人權實踐的重要橋樑角色。上一回為各位介紹了德國國家人權機構下設的兩個人權公約監測部門,以及「人權監測(human rights monitoring)」工作的重要性,《國家人權機構週報》三月份專題最後一回,讓我們進一步了解德國人權中心自增設「國家CRPD監測機制」部門近10年以來,不僅將「障礙主流化」視為第一要務,又是如何致力為資訊近用權與交織性的人權議題做出貢獻!


▌德國人權中心:「庇護工場」的存在是落實CRPD上的重大阻礙
 

德國政府於2009年批准《身心障礙者權利公約(CRPD)》,兩年後即向位於聯合國身心障礙者權利委員會提交初次國家報告,隨後於2015年接受該委員會之獨立專家的審查。其中,全德國700多間依法雇用「尚無能力進入一般勞動市場的身心障礙者」的庇護工場(sheltered workshop),引起了聯合國專家與德國人權中心的特別關切。

目前德國約有30萬名身心障礙者受雇於庇護工廠,這個數字將近是德國社會百分之一的勞動人口。其中四分之三的庇護工廠員工屬於智能障礙者,五分之一為心理社會障礙者。相較政府提交的國家報告輕描淡寫地解釋庇護工廠的「貢獻」,德國人權中心國家CRPD監測機制所發布的平行報告與相關文件,則直言庇護工廠的存在與CRPD要求締約國打造一個開放、融合、無礙之就業市場的目標背道而馳:「除非政府帶頭改變,否則我們距離實現《身心障礙者權利公約》仍將非常遙遠。」1

德國CRPD監測機制指出,庇護工場的員工僅能獲得低廉的零用金作為勞動報酬,而開放勞動市場中又充滿障礙與限制(甚至許多公司會與庇護工廠簽訂外包契約,以滿足雇用重度障礙者的法規要求),這些障礙者能在外頭找到工作的機會微乎其微。德國CRPD機制也說明,問題並不在於庇護工廠的「工作環境太差」,反而正因那裡環境太過安逸,導致許多障礙員工不願意、甚至不相信自己有能力離開庇護工場——由於相關法律規定的緣故,許多身心障礙者無法在一般職場上獲得他們在庇護工廠中所能獲得的支持與協助。另一方面,即便這些員工的薪水低於法定最低工資規範保障,但是如果在庇護工廠就業超過二十年,卻能獲得政府提供的退休津貼,形同鼓勵他們以此作為終身志業、而非作為過渡的輔導階段。

雖然聯合國CRPD委員會在審查結果中明確要求德國政府採取措施,以讓庇護工廠逐步退場,但是根據德國CRPD監測機制的後續觀察,在國內相關利益團體的壓力之下,德國聯邦政府曾經多次公開表示將不會理會國際專家的這一點建議,也無意向聯合國回報後續的改善進度。眼見此一問題恐怕短期之內仍難以浮上德國社會的政治辯論檯面,既存的庇護工廠也將持續受到政策的庇蔭與補助,德國CRPD監測機制將持續不懈地向國內社會發聲呼籲,敦促德國政府改變「扶助弱勢」的政策思維,積極肯認身心障礙者的尊嚴、自主與權利。

由此可見,在國家人權機構所承擔的眾多職責之中,向國際人權機制提交獨立於官方政府觀點的資訊與建議,並且與國際獨立專家做出的改善建議相互配合、持續追蹤監督政府後續作為,實是敦促一國在地人權實踐確實朝向國際人權規範邁進的重要關鍵。

 

▌持續不斷的溝通與協調:CRPD監測機制的日常
 

國家人權機構獨立於政府而又謹守專業的特性,使它們成為各個人權公約監督機構的國際專家在審查各國人權表現時,所高度信賴的資訊提供者。不過作為某一部國際人權公約的監測部門,除了前述的「國際參與」角色之外,德國國家CRPD監測機制在德國本土的「日常生活」又是什麼樣子的呢?承接上一回有關「人權監測」的概念說明,國家CRPD監測機制其實與德國人權中心的整體工作方式非常類似,它致力從各種管道瞭解與掌握德國障礙者處境的全面圖像,包括開展研究、實地參訪、諮詢身心障礙者及其代表團體與專家學者、與其他國家的人權機構進行交流等,進一步從公約規範的權利角度審視問題所在,並持續以恆地透過溝通與協調工作敦促相關義務承擔者落實公約。

由於許多權利的落實都跟法律政策有關,國家CRPD監測機制經常必須針對相關政治、行政與司法部門的決定發布聲明與建議。為了要讓它們的建議具有實質可行性、並且能獲得各方重視與採納,國家CRPD監測機制絕對不能只是關起門來進行一些不切實用的學術研究,而須與關乎落實CRPD的關鍵政府角色(包括聯邦與各邦政府層級的政府部會、負責處理障礙者相關事務的官員等)以及公民社會中代表障礙族群或是關注障礙議題的民間團體保持良好的協商與互動關係。

舉例來說,當一些調查數據顯示,約有16%到55%來到德國的難民為創傷所苦,德國人權中心即認定這些心理創傷者也屬於CRPD的保護範疇,因此主動在2016年展開了一系列調查,嘗試分析難民中的身心障礙族群所遭遇的困難處境。除了針對難民相關立法過程進行法律分析,德國人權中心也舉行了一場與民間團體的公聽會——在瞭解他們所接觸的2,000多名障礙難民的經驗後,德國人權中心總結道:由於德國缺乏一套針對障礙的服務需求評估系統,許多難民的損傷狀況皆未能被及時注意與回應,導致他們在充滿障礙的收容環境中持續惡化,並且遭受到嚴重的隔離。因此,國家CRPD監測機制呼籲政府應放寬《庇護申請者救助法(AsylbLG)》的相關規定,讓障礙難民能夠近用所需的治療服務與輔具資源,並且整體性地改善住宿與醫療的無障礙環境。2

在既有資訊極度有限與分散的情況下,若非不是德國人權中心主動啟動調查,多數政府官員與一般大眾恐怕很難會認識到難民中的身心障礙族群是身處於何等的多重不利處境。這個例子也說明了國家人權機構與公民社會團體交流合作的重要性:畢竟國家人權機構不可能是所有障礙議題的專家,尤其在CRPD「沒有我們的參與、就不要為我們做決定」的基本宗旨下,德國國家CRPD監測機制尤其積極促進與身心障礙者代表團體的密切合作。事實上,從2008年開始,國家CRPD監測機制每年都會舉辦兩到三次的「公民社會諮詢會議」,選定特定聚焦主題,邀請數十個具多元廣泛代表性的障礙團體一同來交流討論如何促進公約在德落實生根。

 

▌司法部門適用CRPD的情況
 

除了對於立法與政策面向的監測工作,國家CRPD監測機制部門也十分關切司法部門如何在保障CRPD規範之權利上所扮演的角色,瞭解身心障礙者在各種具體情境中是否能夠(或者難以)獲得司法救濟,這包括追蹤裁判適用公約的情況與後續結果,同時德國CRPD監測機制也親自參與在一些案件中,提交「法庭之友」諮詢意見。

德國CRPD監測機制注意到,德國聯邦最高社會法院相對積極地在法律論述中擁抱CRPD的內涵,甚至也自行制定了落實公約的行動計劃。在一個案件中,由於CRPD第16條要求國家採取適當措施支持暴力或剝削的受害者的社會重建,聯邦社會法院因而判定,當事人基於《暴力犯罪被害人補償法》而獲得的補助金,不應該算是《庇護申請者救助法》中所評估的收入項目,從而影響到他們原先應得的權益保障。

與聯邦社會法院相比,德國聯邦行政法院的法官對於CRPD的適用意願與能力則相對有限,甚至普遍流傳著「CRPD必須要等到國內立法轉換才能適用」的錯誤見解。德國CRPD監測機制即觀察到一個負面案例:黑森(Hesse)邦的高等行政法院在2009年的一個判決中認定,CRPD中有關「融合教育」的規定不具有法律執行力,甚至否定了當事人具體提出的相關調整主張。當這些判決被其他的法院參考,對於CRPD的落實將非常不利。3

 

▌「知識就是力量」:資訊的無障礙/可近用性
 

資訊近用是德國人權中心在獲得CRPD監測職權以後的另外一個努力面向。德國人權中心堅信:「只有當人們瞭解何謂人權、捍衛自身權利的可能性何在時,人們才有可能願意訴諸這些權利。」正因如此,除了開展研究與提供政策建議,德國人權中心也參與在提升社會大眾人權意識與知能的推廣工作中,這包括蒐羅與出版各種國際人權文件的德文翻譯版(德文並非聯合國官方語言,絕大多數的人權文件並無德文版),降低一般人近用的門檻。同樣地,國家CRPD監測機制也負責策畫與CRPD相關的活動,並透過新聞媒體對外推廣,提升社會大眾關於障礙者權益的認識。

然而,與非障礙者的受眾相比,如何確保德國人權中心本身提供的資訊與服務究竟是否能夠被多元的障礙族群近用,這都是落實資訊平權的層層實質挑戰。從德國人權中心的官方網站上,我們可以看見他們對於科普化CRPD相關資訊的努力,包括為智能障礙者提供易讀版資訊的「Ich Kenne meine Rechte(意為:I understand my rights)」專區,另外也針對CRPD中的「融合」概念架設了介紹專區。至於德國人權中心的實體圖書館,也在經過數年的努力後,朝向全面的無障礙環境發展,包括:設置了可供視力障礙者使用的盲用電腦工作站,明確標誌哪些館藏或研究報告具有易讀版本或電子書(以便調整字體大小或使用朗讀軟體),另外,每年舉辦兩場書籍朗讀活動,並提供同步手語翻譯。

 

▌三月份專題代結語|障礙議題就是人權議題:國家人權機構的「加乘效應」
 

讀完《國家人權機構週報》三月份專欄有關德國人權中心的介紹,一些讀者可能會好奇:為什麼德國選擇將《身心障礙者權利公約(CRPD)》的監測工作交給德國人權中心,而不是選擇另外設立一個專門負責障礙議題的機構呢?

其實德國聯邦政府在2009年做出增設「國家CRPD監測機制」的決定以前,便曾諮詢「德國身心障礙者團體行動聯盟(DBR)」的意見。障礙代表團體也表示支持樂見,認為由作為國家人權機構的德國人權中心來承擔此一職權是非常合適的選擇——因為CRPD本身就是一個人權公約,負責監測其執行狀況的單位也應當歸屬於人權本位的組織架構之下。4 從另一方面來看,對於獲得了CRPD監測職權的德國人權中心而言,更需要用高標準自我要求,提升與深化既有的人權價值認知,培養自身對於身心障礙議題的敏感度,將障礙權利意識納入每一項業務活動中。無論是對障礙主流化的追求、對於資訊平權的努力皆是如此。

正如聯合國人權機構的再三提醒,身心障礙者的權利議題就是人權議題,所有的政策擬定與監測工作框架都應該納入障礙者,將障礙者視為與其他目標群體同等的利害關係者看待;實務工作中,更要小心避免強化「障礙者生來與人不同」的特殊化思維。這些討論也恰好再度突顯出人權的不可分割與整合性質:在一個人人皆擁有數種獨特的個體差異與族群特徵的社會中,我們更需要致力處理那些複雜交織的歧視情況(例如前述障礙難民處境),才能真正朝向平等尊嚴與多元融合的理想邁進——從這個角度來說,一個承擔起廣泛人權職責的國家人權機構,或許更有利於從一個匯聚的軸心位置,在人權的保護與促進工作上致力發揮加乘(synergy)效應。

 

【註解與延伸閱讀】

  1. 參見德國人權中心於2015年3月向聯合國CRPD委員會提交的《平行報告》,以及隔年針對庇護工廠問題發布的立場文件〈Inclusive labour market instead of separate structures〉

  2. 參見德國人權中心2017年年度報告,英文版第7至8頁。

  3. 參見德國人權中心2012年年度報告,英文版第14至16頁,關於德國國家CRPD監測機制的領導人Valentin Aichele博士與德國聯邦社會法院的院長Valentin Aichele的對談內容。

  4. 另一方面,由一百多個民間團體組成的「兒童權利公約(CRC)施行推動全國聯盟」,同樣長期積極倡議政府設立一個獨立機制來監測CRC的落實,不過這樣的呼籲一直到2015年德國政府接受聯合國專家定期審查時才獲得正面回應。值得注意的是,德國人權中心在獲得正式授權以前,已經相當積極主動地參與兒童權利議題中。例如民間CRC聯盟的許多成員期盼能將兒童權利寫入德國《基本法》,德國人權中心便曾為《兒童權利公約》的規定如何可能結合既有憲法標準做出論述的努力。再加上德國人權中心既然已有CRPD監測機制的運作經驗,這或許也是國家CRC監測機制隨後順理成章設在德國人權中心的原因。參考德國人權中心2012年的年度報告英文版第30頁,以及於2014發布的文件"ABC of Children's Rights Nr. 2: M for Moniroting and S for State Obligation"第4頁。

  5. 圖片原始來源:德國人權中心「Ich Kenne meine Rechte」專區