三月份專題#3|〈「人權品質監測站」:德國人權中心障礙主流化的努力〉上篇

【編按】三月份專題|德國人權中心|我們都知道,唯有科學數據的長期累積,才能看出一個地方的長期氣候與水土變化,擬定相應的防災或是環境保育策略——人權政策當然也是如此。近來國際人權公約的發展趨勢顯示,當一個國家透過簽署或批准人權公約來表達願意承擔人權義務的承諾後,僅只依賴國際層級的人權機制(例如聯合國條約監督機構)來監督締約國是不夠的,各國最好也能夠在自己國內設置獨立的人權監測機制。

如今,有許多國家的國家人權機構都被賦予這類「人權品質監測站」的工作,它們協助建立一套嚴謹而有系統的方法,蒐集可靠可信的人權資訊,就像日復一日忠實測量天氣溫度、濕度變化的氣象監測站,長期穩定地為該國人民追蹤人權品質的變化,並且分析政府採取之人權政策的成效與不足。上週為各位介紹了德國人權中心的組織運作與廣泛職權,三月份專題倒數兩回,讓我們一起來認識人權監測工作的重要!

 

▌CRPD/CRC:德國人權中心的兩個國家級人權公約監測機制部門
 

作為德國的人權機構,目前德國人權中心正式承擔著兩部聯合國人權公約的監測工作。2009年,德國政府批准《身心障礙者權利公約(CRPD)》。根據這部非常前衛的新興人權公約規定,締約國應當建立一個「獨立機制(independent mechanism)」,而且最好是由符合《巴黎原則》的國家人權機構,來負責監測公約在內國的落實狀況。在聯邦政府與議院的決定下,德國人權中心於該年5月增設「國家CRPD監測機制(National CRPD Monitoring Mechanism)」部門,正式獲得監測CRPD落實狀況的法定職責。

另一方面,德國政府雖然早在1992年就已經批准了《兒童權利公約(CRC)》,不過這部公約相對缺乏對於國家監測機制的明確要求,德國政府更是遲至2010年才撤銷所有對於CRC的保留條款,顯示履行公約的決心。由於聯合國兒童權利委員會的多次建議以及民間團體的再三呼籲,德國聯邦政府終於在2015年託付德國人權中心進行CRC的監測工作,特別編訂為期兩年的計畫與預算協助其「國家CRC監測機制(National CRC Monitoring Mechanism)」部門的設立與發展。

其實,國家人權機構本應廣泛關注各族群人們的人權狀況,並不需要等到設立了相應的監測部門後,才能推動相關工作;德國人權中心過去確實也曾發布過有關兒童及身心障礙者權利議題的專題研究調查報告。然而,獲得正式且明確的任務授權,尤其是能夠編列更多人事與業務上的預算與資源,這對於一個機構展開穩定、長期且有品質之監測工作的能力而言,自然具有莫大助益。

值得說明的是,承擔特定人權公約之監測工作屬於《巴黎原則》基本要求以上的職權功能,因此,德國人權中心下設的CRPD與CRC監測部門,分別能從德國「聯邦勞動及社會事務部(BMAS)」與「聯邦家庭事務、老年、婦女及青年部(BMIFSFJ)」獲得額外經費支持。目前CRPD監測機制由Valentin Aichele博士領導,是一個設有10名研究員/政策顧問的專業團隊,從人力編制的規模來看,幾乎已經追上德國人權中心的前兩大部門(「德國/歐洲人權政策部門」與「國際人權政策部門」目前各擁有13名工作人員)。至於才剛起步不久的國家CRC監測機制,目前則有5位專職的研究員/政策顧問與公關人員,並由先前擔任民間網絡「CRC施行推動全國聯盟」之發言人Claudia Kittel領導。1

 

▌國家人權機構:以國際人權規範為基準進行人權監測
 

在瞭解德國人權中心的兩個監測機制如何運作以前,我們必須先瞭解一下:究竟什麼是「監測」?「人權監測(human rights monitoring)」又是什麼意思呢?簡單來說,人權監測是指「為了促進人權保障,主動蒐集(collect)、核實(verify)並且立即運用(use)資訊的行動」。因此,無論是蒐集人權案件的相關資訊、觀察重要事件的發展趨勢(例如選舉、審判、遊行示威等)、訪視收容所與難民營等地點,還有為了取得資訊、尋求救濟或者追蹤落實等目的而與政府官員進行協商討論等,這些活動都可以算是人權監測的工作內容。由此可見,監測者的角色不能只是在事發現場消極地「觀察」狀況而已,更需要積極主動地進行事實的認定(facts finding)。2

如果說資訊的廣泛蒐集乃是監測工作的第一步,那麼在人權公約的監測上,國家人權機構究竟扮演著什麼樣的角色,必須致力蒐集哪些「資訊」呢?實務上來看,監測工作的第一步,往往得從審視現行法律和政策是否符合人權公約開始——究竟有哪些現行法律規定本身就已經違反公約,構成對特定族群的「直接/間接歧視」?如果法律規定看起來沒有太大問題,下一步就得審視相關政府部門到底採取了哪些政策手段,將這些法規所保障的權利付諸實行?對於法規與政策框架的監測工作,也包括對於預算編列與經費使用狀況的分析,才能知道政府究竟有多少政治決心要推動這些政策,或者其實只是在開空頭支票而已。

在進行上述的法規政策檢視時,如果沒有對國際人權規範內涵的足夠認識,政府部門實際上並沒有能力意識到落差的存在。這時,相對熟習國際人權標準的國家人權機構,便是最適合的監測者。舉例而言,呼應《兒童權利公約》第5號《一般性意見》的要求,德國國家CRC監測機制近年正致力發展一套「從兒童觀點出發」的政策影響評估標準——由於CRC相當重視兒童的參與及主體性,在審視德國政府許多項針對改善其他國家基礎教育的國際合作計畫後,國家CRC監測機制特別呼籲:在制訂與監測教育權的政策目標時,不能僅只關切學校管理與教育品質是否提升,而也應當將青年學童在校園的「積極參與」程度納入檢視。考量到兒童是一個國家未來的基石,而且有許多童年時期的發展缺失是在後續的生命階段難以彌補的,如果國際合作計畫持續忽略兒童觀點的權利,這樣的發展是難以永續的。

 

▌德國CRPD監測機制協助政策框架「障礙主流化」的努力
 

德國國家CRPC監測機制自從2009年設立以來,即自我定位為一個確保政府走在「對的道路」上的監測角色。雖然從批准CRPD以來,德國聯邦和各邦政府陸續都採行了一些措施,但是這些措施究竟是否帶來穩定的進步呢?CRPD監測機制於是致力推動政策框架的「障礙主流化」,協助聯邦與各邦政府檢視整體性的政策目標,分析這些政策框架是否有助CRPD的落實,評估這些政策能夠帶來的影響範圍有多廣、是否能夠永續地進行。

如前所述,蒐集政府制定的政策框架,即使是那些沒有拘束力的國家戰略與方向(例如永續發展或消除貧窮的政策白皮書),對於瞭解中央到地方的政府部會在落實人權義務上究竟有多大的政治意願至關重要。對於CRPD監測機制而言,如何讓政府採取的各式政策框架都能將身心障礙族群納入政策目標,回應他們在享有權利上所遭遇的特殊困難,是近十年來最重要的工作重心。

首先,國家CRPD監測機制選定了以下四大觀察主題面向,追蹤分析目前德國聯邦層級與各邦政府政策框架在內化障礙主流化上的落差,並且也繪製成表格,讓民眾可以非常清楚地在其官方網站上瀏覽:

  1. 監測聯邦與各邦政府之間的「聯盟協議(coalition agreement)」,是否將下列幾項規定明確列為合作目標?亦即要求:根據CRPD進行法規檢視、採行CRPD行動計劃、追求融合精神(住房、教育、就業領域等)、發展公共交通無障礙環境。
  2. 監測聯邦與各邦政府是否正在擬定或者已經採行落實CRPD的行動與政策計畫?
  3. 監測聯邦與各邦政府是否已經通過平等法?後續修法狀況如何?
  4. 監測聯邦與各邦政府的選舉規定,是否允許受到照護制度(Betreuung)或者非自願進入精神醫院的障礙者擁有投票權?

關於第二點,德國CRPD監測機制更進一步透過各式各樣的專案合作計畫,協助個別邦政府進行能力建構,具體事例包括:建立一套標準化的檢驗方法,協助柏林邦政府每年檢視12大領域的邦立法是否符合CRPD(2012至今)、協助評估布蘭登堡邦政府提出的行動計劃是否有效可行(2013-2014),以及協助薩克森-安哈特邦政府建立一套用於法規檢視的問題清單(2014)。

德國國家CRPD監測機制很清楚地體認到,它的目的並不在於評斷哪一項特定措施是否有助於提升身心障礙者權利保障的實證效果——畢竟公約規範的權利內涵包山包海,德國人權機構不可能也不應該鑽進一個又一個細瑣的具體權利議題,把心力花費在海量的數據蒐集上。相反地,它選擇採取一種更為宏觀的視野,將長期趨勢進行系統性的紀錄,以監測現行的立法、行政與司法體系所採取的行動框架是否足夠周延完善,確保能夠關照身心障礙者在各個生活面向上都能平等享有公民、政治、經濟、社會、文化權利之保障。

 

【註解與參考資料】

  1. 德國民間網絡「CRC施行推動全國聯盟」,正式名稱為National Coalition Germany – Network for the implementation of the UN Convention on the Rights of the Child,由將近120個關注兒童權利的民間團體組成。

  2. 「人權監測」的定義,參考聯合國OHCHR於2001年出版的第7號專業訓練手冊《Training Manual on Human Rights Monitoring》,頁9;聯合國OHCHR於2010年出版的第17號專業訓練手冊《Monitoring the Convention on the Rights of Persons with Disabilities》第4章。本文礙於篇幅所限,主要僅介紹了針對行政與立法部門的監測工作(法律規定與政策框架),然而如果想要瞭解特定族群享有權利的全面圖像,也必須針對司法部門(判決適用)、大眾媒體(社會歧視態度)進行監測。

  3. 圖片原始來源:德國人權中心2012年度報告,頁43插圖。