【CRPD星期天|人約盟說書:第6回】落實與監督機制:國家人權機構(NHRIs)篇

💡讓一紙「優雅宣言」付諸實現的關鍵:政府部門、公民社會與國家人權機構的三角支柱

常常有人會質疑,聯合國通過那麼多的國際人權公約,看起來好像只不過是外交官們的優雅宣言,回到國內實際上並沒有帶來什麼改變──因此,為了讓「改變成真」,在《身心障礙者權利公約(CRPD)》這部晚近最新發展的聯合國核心人權公約中,起草者特別在第33條「國家實施與監測」中描述了政府部門、公民社會與國家人權機構所應建立起的三角支柱關係。

首先,根據CRPD公約第4條第3段與第33條第3段,身心障礙者以及能夠代表他們的身心障礙團體應有權利直接參與任何會影響到他們權利的政策制定過程與決定,而包括身心障礙社群在內的廣大公民社會,也都應該充分參與監督政府落實CRPD的監測過程。

然而,如果政府部門與公職人員根本就不具備對於身心障礙者權利議題的敏感度,那麼就算公民社會再怎麼積極發聲,也往往很難「上達天聽」。因此,CRPD也在第33條第1段要求各國在政府體制內部建立一個以上的「協調中心」(focal point)來擔任接收公民社會意見的窗口,甚至是考慮設立或指定專門的「協調機制」(coordination mechamism)*1,來推動不同層級、不同部門的政府機關一起行動。

最後,除了強化公民社會與政府部門的互動關係,CRPD更以前所未有的方式,在第33條第2段建議國家透過一個或多個所謂的「獨立機制」(independent mechanism)構築而成的全面性框架,來促進與保護公約中的權利以及監測公約的施行狀況。

不過,這裡所謂的「獨立機制」究竟是什麼東西呢?緊接著的下一句話,CRPD就告訴大家:國家在指定或建立「獨立機制」時應該要考慮到「與保護和促進人權的國家機構的地位和運作有關的原則」──此處行文雖然拐彎抹角,但是毫無疑問地指的是1993年的《巴黎原則》。也就是說,CRPD期待各國讓符合《巴黎原則》的「國家人權機構」(National Human Rights Institutions,NHRIs)來擔負協助與監督政府落實CRPD的重責大任!

那麼,到底什麼是國家人權機構呢?簡單而言,它指的是根據一國「憲法或法律」設立、目的是專門「促進與保護」人權的機構!《巴黎原則》也特別要求國家人權機構應具備組織運作上的獨立性、成員人事上的多元性與一定的職權功能。自90年代以來有許多國家經驗顯示,國家人權機構能夠發揮「橋梁」的功能,幫助國際人權標準在當地轉化與落實,也正因如此,聯合國人權體系對於國家人權機構日益寄予重望。目前全世界已有超過一百個國家設立了這類機構。

❓溫故知新:【懶人包】「國家人權機構--人權的驅動程式」〈《巴黎原則》:國家人權機構之國際標準〉

 

💡國家人權機構的三重角色:促進、保護與監測

首先,在促進(promote)身心障礙者權利的層面,國家人權機構可以做的事情非常多元。例如,積極透過宣傳與教育來消除各種形式的歧視,依照CRPD第8條「意識提升」來提升社會大眾對於身心障礙者的認識與尊重。此外,國家人權機構也應積極參與政府政策制定過程,檢視現行國內法規政策與實踐是否符合CRPD,也提供有關公約解釋與適用的專業諮詢與建議。例如,墨西哥國家人權委員會曾提出勸告要求學校教材的無障礙,以確保身心障礙學童融入教育、平等接受資訊的權利,後來,墨西哥政府即為超過78,000名基礎教育階段的視障學童提供了有聲與點字教材。國家人權機構也可以執行或協助推動政府各部門與領域(如司法、警政、教育、社福、醫衛等)專業人員的人權教育培訓,強化他們面對身心障礙權利議題的知能。

其次,在保護(protect)身心障礙者權利免受侵害的層面,根據各國賦予國家人權機構的準司法權限不同,它們也可以扮演不同的角色。這包括鼓勵身心障礙者多加近用司法救濟管道,例如:南非人權委員會每年度都協調召開身心障礙團體與政府部會的對話論壇,好讓身心障礙者能夠當面提出質疑、也透過這個過程更加瞭解如何使用申訴機制,而人權委員會也能從論壇中注意到必須要正式展開調查的問題。有些國家人權機構甚至可以直接受理個人申訴,在有必要時將案件移送至法院,或透過發布調查報告來指出國家的系統性問題。或者,國家人權機構也可以擔任訴訟的一方,援用訴訟與違憲審查等司法機制去挑戰歧視性的法規政策。尤其當一個國家訂有「平等法」或者「反歧視法」時,國家人權機構能夠善加利用這種權限來有效保護身心障礙者免於私部門(例如企業、民間組織)的歧視與權利侵害。

最後,在監測(monitor)身心障礙者的權利享有是否確實改善時,國家人權機構可以設定監測的指標與基準,用以評估某種特定權利在一段時間中是否有所進展、後退或者停滯,這對於瞭解經濟、社會與文化等「逐步實現」之權利的狀況特別有幫助。另外一種許多國家人權機構熟悉的工作方法,則是從訴訟與申訴機制或者公民社會團體等來源蒐集與紀錄人權侵害之案例。

事實上,促進、保護與監測的三重角色相互密切關連。例如,一些策略性的訴訟除了能夠幫助個案獲得救濟,也可以藉機提升社會大眾對於某種系統性人權侵害現象的認識;而國家人權機構所進行的調查與研究,過程中也可能達到監測的效果。

當然,就算一個國家尚未批准CRPD,或者是當國家並未明確將國家人權機構指定為CRPD第33條第2段所謂的獨立機制時*2,在國家人權機構的廣泛人權職責中,本來就應該包括身心障礙者的人權!只不過有了CRPD的明言與暗示,國家人權機構便得更努力地回應來自身心障礙族群的期待。反面言之,如果國家人權機構能夠引領政府做到「障礙主流化」,這也是再度強化了多元、尊重、包容等普世人權原則。

👉關於台灣民間社會推動設立國家人權機構近二十年的故事,請看「民間倡議運動大事記」

文案主筆與協力:蔡逸靜、王盈文(人約盟NHRI志工隊成員)
責任編輯:蔡逸靜

►參考資料:

►註解:

  1. 根據台灣政府對於本次CRPD審查專家所提出之《問題清單》第69點的回應,政府認定根據2014年《身心障礙者權利公約施行法》第6條設立的「行政院身心障礙者權益推動小組」乃是CRPD第33條第1段所謂的政府內部之「協調機制」。然而,從其成員組成、工作方式與實際運作來看,身權小組究竟能否完成CRPD的期待,令人憂心。詳見人約盟等17個NGO團體提出之CRPD民間平行報告第33條(244-252段)。
     
  2. 雖然CRPD第33條第2段認為國家人權機構乃是最能夠順理成章擔任上述這一整套框架的核心組織,不過CRPD也很歡迎各國將其他類型的「獨立機制」一同納入框架,例如有些國家可能設有的反歧視機構、平等法庭,或者是針對身心障礙者政策的專門委員會。無論如何,任何一種獨立機制都不應凌駕於他者之上,只要整體框架能夠良好協調合作,發揮一加一大於二的功效即可。

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