落實CRPD之「合理調整工作坊」側記

合理調整(reasonable accommodation),作為已內國法化的《身心障礙者權利公約》(CRPD)的重要內涵,不落實可能使義務方涉嫌歧視,但只施行合理調整也可能使政府不願大幅修改原本不友善的法律。因此,人約盟希望舉辦這場工作坊幫助大家釐清觀念,思考台灣《身權法》尚未納入的合理調整該如何應用。透過人約盟的志工隊做的紀錄,一起來回顧一下工作坊的課程吧!

 

首先,政治大學法律學系的孫迺翊教授以「聯合國對於CRPD『合理調整』的詮釋與指引」為講題。合理調整的基礎,可見於幾項重要的文件(CRPD的Art. 5、Art. 2、General Comment No. 2、CPRD committee resolutions及OHCHR annual report 2016),強調障礙者也能參與社會的實質平等、積極改變大環境的結構。

實質平等應施行於公私部門,包含法律上的平等、消除物理及資訊上的障礙、採取特殊措施(special measures)、提供支持性服務和合理調整。針對障礙者這一群體的優惠性差別待遇,就是特殊措施的一種,除了要注意不會造成烙印或隔離效果,也要明白特殊措施並不構成對非障礙者的歧視。CRPD亦指出,拒絕合理調整得構成對障礙者的歧視。

不同於不附條件、事前性質、面向既有及潛在障礙者的無障礙設施,合理調整是當具體個案出現後進行考量,且條件為不造成義務方過度負擔。例如公共場所須設有無障礙廁所,可是對一家小公司來說,把舊廁所改成無障礙的負擔可能太大了。

 

接著,政治大學政治學系的翁燕菁助理教授以「歐洲聯盟與《身心障礙者權利公約》」為講題,分享歐洲國家的重要判例。歐盟作為一個實質的政治體,得成為國際公約的締約國,而歐盟的成員國必須各自進行調整以將公約內國法化。

歐盟施行CRPD的一大問題是其施行範圍。一方面,義務方除了各國政府、跨國企業、國內企業,歐盟對於包不包括軍方態度保留。另一方面,各國對「身心障礙」的定義不同,且除了生理、心理或身心損傷所帶來的長期限制,容易忽略障礙可能來自損傷與環境的互動。例如有電梯和沒電梯的大樓,會對膝蓋受傷者產生不同程度的障礙。

歐盟的判例確立了合理調整與身心障礙歧視的連結,不僅禁止雇主以身心障礙為由解雇員工,雇主還有義務視員工情況進行不影響職位主要功能的合理調整。例如因為慢性病常請假的員工,不能光以常請假為由,必須明確提出他無法勝任的證據才能解雇。還有判例指出,障礙者的主要照顧人也要受到排除身心障礙歧視的保障。例如障礙者兒童的家長,有權要求雇主提供在家工作之類的合理調整。

 

再來,是政治大學法律系法學碩士的張晁綱,介紹「美國法下的合理調整——以ADA為中心」。美國法的合理調整,起初是從禁止宗教歧視的就業保障開始發展,漸漸納入後來的ADA(American with Disabilities Act,美國身心障礙者法)。

ADA第一章強調,符合ADA障礙者定義且「適格」者才能請求就業上的合理調整。「適格」意為:障礙者要能執行該職位基本、必要的工作內容,或即使無法執行,透過合理調整的提供便得以勝任。有效的合理調整協商要包含雇主及員工兩造,而在請求合理調整之前,因障礙產生的風險由員工自行負責。第一章雖然嘗試規範何謂過度負擔,例如調整的成本對比障礙者獲得的效益,但仍可能忽略的無法量化成金錢的成本。

ADA第二章規範當公權力為主體時,哪些活動算是由公部門主管,因此應提供合理調整。並強調以合理調整為由鬆綁資格門檻,要斟酌是否對提供該服務、計畫或活動構成本質改變或過度負擔。ADA第三章討論負有義務的私人,則著重公共場所的所有權人、營運者與承租人。合理調整同樣不得構成本質改變或過度負擔。

 

最後,人約盟的召集人、陽明大學公共衛生研究所的黃嵩立教授,以「英國的平等法與合理調整」為講題做介紹。英國平等法(Equality Act, EA)的目的為消除歧視、促進機會平等及促進不同群體間的關係。

就業方面,雇主的履行責任包括合理調整前與員工協商的評估責任、或舉證為何無法的責任,並參考平等法對許多實際情況的解釋(codes of practice)。調整的方式可以是移轉非主要職責給其他人或轉換工作;合理與否則應判斷有效性、可行性、對僱主的負擔、雇主能否獲得其他協助(例如針對障礙者就業的補助經費)等等。

英國平等法比較複雜的是,認為合理調整有預期責任,而這容易與無障礙混淆。為避免社會把消除障礙的責任個人化,該平等法強調把障礙者群體作為考量的主體。考量有效性、可行性、對營運造成的負擔,義務方應事先定好計畫且定期檢討、詢問障礙者的意見與全國性身心障礙團體、公布可提供哪些服務項目、維持輔助設備於良好狀態並備妥應變措施、訓練員工,例如禁止寵物進入的店家應預期出現導盲犬時如何應對。

英國也特別設有就業歧視庭(Employment Tribunal),EHRC(Equality and Human Rights Commission)則可提供調解。法院處理身心障礙歧視的訴訟時,應指定一位相關專業的評估人。EHRC亦得協助訴訟、對歧視事件提出禁令申請以防類似事件再度發生,這可作為台灣成立國家人權委員會的參考。
 
雖然經常有人認為台灣的優惠性差別待遇及定額進用已經足夠了,但這些特殊措施應時時做檢討,且僅只是身心障礙平權的第一步。即便障礙者因為定額進用的保障找到工作,工作場合中仍極可能需要合理調整的協助。合理調整與無障礙的法律責任不同,實踐時兩者為互補關係——社會應盡力做好無障礙設施,再依個案需求做合理調整。

希望這場工作坊讓大家了解到CRPD中不可或缺的合理調整概念,我們下次工作坊見!
 

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