五月號專文:新政府應儘速成立「國家人權委員會」

Abstract background depicting a skyscraper scene

文/黃嵩立、黃怡碧   (台灣國際醫學聯盟、人權公約施行監督聯盟)

請大家先想想這幾個問題:

  1. 台灣的媒體自由,會不會因為企業併購而受到威脅?例如,報紙和有限電視頻道掌握在少數幾家企業手中。在企業的營業自由和人民的言論自由之間,有沒有必須妥協之處?如何拿捏界線?
  2. 台灣的年輕人,普遍面臨薪資低、房價高的處境。年輕人買不起房子,政府又放任房租高漲,我們的社會制度無異於一個設計好的框架,要求全國的無殼青年幫有房階級賺錢。如果居住是一項權利,政府的義務究竟為何?(無殼族)的居住權和(有房族和投資客)的財產處分自由之間,要如何調節?
  3. 廢死議題,不但反應雙方觀點的歧異,更顯現出許多人訊息的錯誤和權利概念的缺乏。政府應該採取什麼樣的步驟,逐漸讓理性的討論成為可能?法務部的義務為何?政府其他部門的義務為何?當政府不履行義務時,要負什麼樣的法律和政治責任?
  4. 身心障礙者在台灣社會處處碰到障礙,使得「自立生活、融入社會」成為奢望。政府的哪些部門應該採取什麼具體行動?身心障礙者的權利和其他人的自由(例如雇主、租屋)之間,有沒有衝突?取捨的判斷依據為何?政府在消除障礙、避免歧視的義務為何?

對每個問題,政府理當都有個「主管機關」來負責處理。但是,當這個機關不知道怎麼做,或做得不夠、甚至做錯的時候,該如何導正?光是引述法律、國際公約或者指出某種「人權原則」並不足夠。更重要的是,政府採行某種政策或判斷,無論是立法機關、行政機關、司法機關,都有說理的義務:依據哪些事實、哪些原則?哪些人的什麼權利,因為什麼原因而受到限制?為什麼政府必須採取某種特定作法?如果道理說不清楚,我們的政治就會在重要的權利議題上,持續打迷糊仗。國家人權委員會,或許有助於擺脫這種懵懂狀態。

每個國家設置一個以「促進與保障人權」為目標之國家級機構,是聯合國一貫的立場。早在1977年,聯合國會員大會通過32/123號決議,其內容即包括設立國家人權機構。之後,聯合國不斷重申國家人權保障及促進機構(National institutions for the protection and promotion of human rights)之重要性,以及該機構設置與運作之原則。1994年聯合國會員大會於48/134號決議,正式通過1993年12月20日議定之「巴黎原則」,是目前國家人權機構最重要的組織及功能之規範文件。[1]

台灣雖然不是聯合國的會員,但絕不能自外於聯合國的人權規範。事實上,聯合國的人權保障機制是整個聯合國制度當中最珍貴的資產,是其核心價值最具體的展現。此外,人權雖然是早已存在的普遍原則,但是國際人權法的成熟、國際人權機制的發展,都是在中華民國政府退出聯合國之後才逐漸發展的。聯合國人權規範和國際人權標準,靠著各人權委員會一步一步地藉由公約的解釋、各國報告的審查、以及爭議的判斷與處理,而使得各項人權逐漸有了更清晰的輪廓和內涵。國際社會的「論述社群」不斷地琢磨如何保障人的基本權利、如何界定政府的義務、如何裁判不同權利間的權衡、如何以權利的架構處理各社會在發展、性別、宗教等各方面的衝突。這是人類社會經驗的結晶,台灣沒有理由不予以採納、參考。國際社會不斷在探討,如何藉由制度和法律的規範,讓政府更能尊重不同人的各種權利,台灣不該閉門造車,更應借鏡其他國家的錯誤,以免重蹈覆轍。

公民團體在2000年我國第一次政黨輪替之前,就已經把握政治改革的機會。22個團體於1999年底成立「國家人權委員會推動聯盟」,於2000年提出民間版《國家人權委員會組織法》草案。在陳水扁總統主政的八年當中,並未成功設置;在馬英九主政的八年中,雖然人權公約施行監督聯盟向立法院提出民間版本,總統府人權諮詢委員會也提出三個版本草案,但因主政者因循蹉跎,枉費時機。[2]2015年12月國際人權日前一天,人權公約施行監督聯盟受立法委員候選人顧立雄律師推薦,至民進黨中央常務委員會進行專題報告「對於新政府人權政策的建議與期許」,蔡英文主席並予以正面回應。[3]具體回應的四個目標之一,即為「推動建構一個獨立專責的國家人權委員會」。民進黨於數天後即將執政,公民團體期待民進黨落實選舉期間的承諾,讓國家人權委員會盡早成立。

國家人權委員會不僅要成立,而且要完全符合「巴黎原則」;最重要的是組織、財政、人事上的獨立,並確保其對於人權事件的調查與研究,無論其進行方式和結果的發表,都不受外力干涉,成為一個獨立於政府之外,依據國際人權標準來審視國家法律、政策、執行的一個機構。這麼一個機構能否發揮監督、導正政府的效果,獨立性是先決條件。其次,也有賴其成員的能力與投入。此處所稱的能力並非狹隘的法律或學術素養,聯合國認為更重要的是,能夠多元地代表社會的價值觀;例如,委員當中應有固定的比例具有公民團體的工作經驗,才能關注到社會不同角落的問題,並且採取對弱勢族群較公允的方式,來詮釋問題、尋求解方。固然,這個機構在行政上並沒有指揮的能力,在司法/監察的權力,也僅有啟動調查、提供意見的地位,因此,其影響力決定於它說理的清晰與說服力。如果它能夠提供政府「說理義務」的典範,將能夠逐漸提升政府政策的品質。

當然目前仍有一些議題有待新政府繼續考量,例如該委員會要設置在何處?在總統府、行政院、或者監察院?或者如韓國一般,成為完全獨立的機構?它的組成和人選產生的方式、運作的規則與權限等,都需要儘速定案。然而,這些草案在法務部已經擺了有一年半的時間,相關籌備會議也進行多次。新政府毋需從零開始,應儘速進行最後一輪諮商,並立即啟動立法程序。我們希望這是新政府就任後第一年就能夠履行的承諾。


[1] 巴黎原則的內容,可參考監察院人權保障主題網:「何謂巴黎原則」http://humanrights.cy.gov.tw/lp.asp?CtNode=823&CtUnit=132&BaseDSD=7&mp=71

[2] 我國成立國家人權委員會相關討論,請參見黃嵩立等,「公民團體對國家人權委員會之意見」,《台灣人權學刊》第二卷第三期,2014 年 6 月, 81~95頁。

[3] 回應內容全文請參見「民主進步黨第十六屆第五十四次中常會新聞稿」2015年12月9日。http://www.dpp.org.tw/news_content.php?sn=8525

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