國際動態:公民社會的困境 The Great Civil Society Choke-out

翻譯/林筠
校正/彭立言

公民社會正受到近期以來不曾有過的猛烈打壓。面對越來越有成效以及發聲管道的獨立民間組織,全世界的政府開始剝奪他們接受外國資金的權利,即使國內的資金已經相當難以取得。從非洲、東歐到亞洲,獨裁者以「反對干涉國家內政」為由,試圖消除這些來自國內外的抗議聲浪。

這些阻斷公民團體接受金援的行為極度偽善,更與人民發表意見和集會結社的自由背道而馳。政府認為這樣可以防止人民成立組織,監督政府,但若此舉成真,民主制度就只剩下空殼。就算定期舉行選舉,人民還是少了一個可以讓他們的顧慮被聽見的重要工具。

強而有力的公民社會能幫助確保政府時時以人民為念。加入公民組織,能集結那些被邊緣化的聲音,並強化他們對政府的影響力,確保政府建設學校、提供可利用的醫療服務、保護環境,並採取更多措施以達成公共利益。當統治者以自己、親族與黨羽的私益為優先時,一個受過培力的──有能力調查、公開、抗爭,並糾正政府腐敗、瀆職與無能的公民社會,就變成了一種威脅。

最近的公民社會越來越興盛。隨著社交媒體趨於壯大,特別是在行動裝置上,都顯示了現今消息傳遞的便利性和廣度。儘管政府試圖遏止,仍然很難監控與打擊。2010年底的阿拉伯之春、2014年的烏克蘭革命和香港佔中行動,在在展現了成功利用社群媒體的維權人士與不安的群眾,能夠達成議題倡議的目標。從中國、委內瑞拉到馬來西亞,公民團體都運用這種新的傳媒向政府施壓,使他們能對公民負責。

在其他世代,獨裁者可能不必透過選舉便能統治國家,連稍微假裝民主也不用。但現在當獨裁者學會如何舉辦選舉(並操縱選票)以營造民主的假象時,他們便利用選票結果來對付那些妨礙他們完成獨裁大業的群眾:縮減公民團體的政治空間、干涉組織用來成立、調查政府、號召群眾的資金。獨裁者想讓他們沒有機會挑戰和批評自私自利的政府。

這種作法可能讓公民社會陷入危機。許多國家因為過度貧困,以至於難以有足夠的捐贈人能捐助大量資金給公民團體。當有人有能力可以捐助批評當局的團體時,政府經常以損害其商業利益、威脅稅務調查、收回許可證和限制與政府的業務關係來讓他們知難而退。

當潛在的國內捐助者因過於恐懼或是沒有能力資助時,公民團體自然會轉而尋求國外資金援助。而這就是政府「大有斬獲」的地方。第一步往往就是斷絕那些援助維護人權,或要求政府負起責任的公民團體的海外金援。

印度即便實施民主制度,卻已長期使用這種計倆;印度的《外國捐助條例法》規定,民間團體在接受國外資金之前必須經過政府批准。然而,政府同意的意願往往與該組織的工作敏感度成反比。提供人道救援服務的組織,相較之下不易受阻擾,而人權組織卻時常面臨限制。尤其最近,在印度總理納倫德拉‧莫迪(Narendra Modi)的治理之下,環保團體受到更大波及,因為他們被視為官方發展計畫的挑戰者。

然而,印度不是唯一採取這種手段的國家。與之相比,俄國更是嚴厲地打壓公民社會,先指控接受外國資助的公民團體乃是間諜,然後禁止那些被官方列為「不良外國組織」的捐助,與之合作的人將承擔刑事責任。而被禁止的組織包括了「美國國家民主基金會」和「開放社會基金會」。

其他前蘇聯國家已開始效仿俄國。吉爾吉斯的議會模仿俄國成立《外國間諜法》。哈薩克立法規定政府對於提供給公民團體的資金有其流向的決定權。

白俄羅斯規定,所有外國金援必須向特定政府單位註冊,若該捐助的目的不在政府有限的核准項目上,該單位便有權撤銷。亞塞拜然開始對少數著名外國捐贈者進行刑事調查,並凍結許多援助接受者的帳戶、拘留人權運動的主導人,並規定所有外國捐助都需要政府許可,被捐助的項目也需要經過官方批准。

一些中國重要的、特別是那些爭取人權的組織,十分仰賴外國資金的援助,不過中國政府即將通過《境外非政府組織管理法》,藉此加強控制海外資金捐助。那些從事倡議的組織,非單純提供服務的組織,特別容易受到威脅。

有些非洲政權早就開始這麼做了。2009年,衣索比亞開始規定當地人權團體不得接受超過總收入10%的國外捐款,導致大多數監督政府的組織關閉。肯亞聲稱那些支持國際刑事法院起訴其官員涉入2007年大選後的暴力衝突的支持者是在「協助他國」,並把國外捐款的上限設在總收入的15%內。

安哥拉禁止了不被政府單位認可的境外機構的資金捐助。而摩洛哥也以破壞國內治安為由,起訴了五位公民運動人士,因為他們藉由接受國外資金開設工作坊,透過智慧型手機APP,培力公民記者。

在拉丁美洲,委內瑞拉的最高法院在2010年裁決,任何接受外國資金捐助的團體都可以「叛國罪」受起訴。與此同時,由親政府多數把持的國民大會,禁止外國援助任何會「爭取政治權力」或「監督公家機關工作」的組織。

獨裁者限制外國資金援助那些監督他們的公民團體,並把這樣的舉動美化成對抗境外干涉。然而這些政府卻積極推行國外投資和交易,並允許企業遊說以制定對他們有利的法律,並參與公共政策的辯論。很多政府急攬外援,除自己受益外,也鼓勵將這些援助給予那些彌補政府服務不足的相關組織,即便這些幫助都附帶條件。

諷刺的是,這些限制公民團體權益的政府為了改善海外形象,還大肆聘請說客和公關公司。例如俄國、中國、埃及和亞塞拜然,光是在華盛頓就花費數百萬美元維護形象,只為了讓這些鎮壓看起來不那麼血腥。與此同時,卻讓實際想要改善國家情況的公民團體們飽受資金不足的困擾。這些國家對跨國資金的關注,似乎僅僅取決於這個資金的來源是幫助,抑或是監督政府。

當試圖合理化新的限制時,獨裁政府通常把它跟民主國家的政策相提並論。例如有些民主國家會禁止參選人收受外國獻金。然而禁止公民團體接受外國捐獻已經遠遠超過選舉範疇。獨裁政府限制公民團體進行組織及對各類議題發聲,跟選舉一點關係也沒有。聯合國特別報告員Maina Kiai在2013年的報告中解釋,不論是國際人權法或任何民主政體,都不允許限制獨立團體接受外國資金。

在其他的案例中,政府引用如美國的《外國代理人登記法》,要求接受海外資助並從事政治活動的非政府組織登記為其「代理人」。然而,該法只規範做為外國政府的「代理人」或接受該政府指揮控制的自然人或單位。事實上,鮮有給予民間團體的援助,足以成立代理人關係。此外,在相當多的情況下,外國捐贈人並非政府,而是個人或基金會。

有些政府,包括柬埔寨、埃及、塔吉克和印度,用打擊恐怖主義的名號合理化他們限制公民團體接受金援的行為。中國、巴基斯坦和孟加拉也以恐怖威脅的名義,制定出限制海外捐贈的措施草案。不過恐怖組織可以輕易成立如志願團體的事業來資助犯罪,所以這種差別待遇,顯示出政府有其他的考量。

限制公民團體接受外國捐贈,與維持資金來源透明度和施政好壞沒有關係。政府只是想藉此避免團體的施政監督、阻絕團體唯一的資金來源,因為在國內缺乏資源或是已被嚇跑的情況下,國外資金通常是唯一管道。如果政府真的那麼想要保護國家不受國外資金干擾,他們大可以仿效北韓鎖國。但這些政府實際想要的,是選擇性地接受商業資金以及國際援助等對政府有利的部分,而限制那些會被公民團體用以對政府問責的外國捐獻。無論是商業資金和慈善捐獻,給政府或是公民團體,被用來打壓公民發表意見和集會結社自由,還是用來讓公民社會促成負責任的政府,我們都應該好好檢視。

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