【懶人版圖文集】「一個國家人權機構,各自表述?!」

人約盟志工隊present:張育晟、余亞霓、蔡逸靜製作

在聯合國的大力鼓勵下,目前全世界已經有一百多個國家都設立了所謂的「國家人權機構」(National Human Rights Institutions,NHRIs)。你可曾好奇,其他國家的人權機構究竟都長什麼樣子呢?若從字面上直覺來看,NHRIs指的是一種在「國家」層級設立、專門負責「人權」工作,並且擁有正式組織編制的「機構」。但是,到底怎樣的機構「夠格」稱得上是國家人權機構?當一個國家在設計與認定它的人權機構時,有多大的程度可以允許各國「各自表述」呢?這份懶人包將帶你認識關於NHRIs最重要的國際標準《巴黎原則》,以及全球最常見的四大NHRIs類型!當台灣在設計自己的人權機構時,又有哪些「他山之石」可供我們參考呢?

1946年,聯合國經濟及社會理事會在一場會議上提倡:各會員國應考慮設立「在地的」(local)人權委員會,以便與聯合國的人權委員會(United Nations Commission on Human Rights, UNCHR)協力合作。到了1960年,當時聯合國的工作重心雖放在《消除一切形式種族歧視公約》與《兩公約》等幾部國際人權公約的擬定上,卻也不忘提醒各國:與來自國際社會的規範相比,「國內機構」在推動人權上更是扮演著獨特角色。後來,聯合國相關機構陸續準備了一系列的報告與準則,致力說服各國設立「保護與促進人權的國家機構」的可行性與重要性。一些國家也確實在各自的歷史脈絡中發展出某種「人權機構」的雛型與設計。

到了冷戰結束以後的90年代,全球對於人權的呼聲正高昂。1991年,在聯合國人權委員會的串連下,當時各國從事人權工作的一些國家機構在巴黎首度召開了一場國際研討會。會後,這些人權機構共同擬定出了一套《關於促進和保護人權的國家機構的地位的原則》(The Principles Relating to the Status of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights),通稱《巴黎原則》,作為國家人權機構應該遵從的國際標準。

多虧跨國人權倡議者的努力遊說,《巴黎原則》在兩年後的世界人權大會與聯合國大會上獲得採納,成為各國設立國家人權機構的權威性準則。同年,歐洲、美洲、非洲、亞太四大區域的國家人權機構也互相推選代表組成「國際協調委員會」(International Coordinating Committee,ICC)**,負責協調與推展未來的共同行動,並開始發展以《巴黎原則》為基礎的同儕評鑑機制。

►註解:

  • 1993年6月,聯合國在維也納舉行的「世界人權大會」(World Conference On Human Rights)是冷戰結束以來首場國際人權會議,參與者多達171個國家、800個非政府組織等7000多人。這場大會的成果──《維也納宣言和行動綱領》的通過──可以說是繼1948年《世界人權宣言》以來最重要的國際人權文書。
  • ICC已於去年改名為「國家人權機構全球聯盟」(Global Alliance of NHRIs, GANHRI),以下行文統一以GANHRI簡稱之。

其實在《巴黎原則》通過以前,全球國家人權機構的數目少得可以用兩隻手數完。* 然而,在1990年以降的短短二十年間,這個數字便出現了10倍的驚人增長,總數在2010年前後突破一百大關。即使是用最保守的方式來估算(只計有向GANHRI提出評鑑申請者),平均每一年都有5所新的人權機構設立。

NHRIs之所以能夠在90年代如雨後春筍般嶄露頭角,很大程度必須歸功於聯合國人權體系,不斷透過價值論述與實質支持來鼓勵各國成立符合《巴黎原則》的國家人權機構。學者Sonia Cardenas形容,這使得NHRIs被成功地「包裝」成「一種民主的機構、一道向國際規範表達承諾的訊號,以及一面躋身自由國家社群的榮譽標章」。因此,擁有NHRIs幾乎可說是九零年代的某種地位象徵,不只吸引到信仰人權價值的自由民主國家加入這波浪潮,就連一些威權國家也都能夠被這樣的倡議吸引。

隨著聯合國人權公約體系逐漸發展茁壯,各個條約機構也持續強化監督各國人權落實狀況,不約而同地重申NHRIs的重要性。學者Meg Brodie指出,光是在2000年至2007年間,聯合國七個核心人權公約的監督委員會,便在審查各國報告的《結論性意見與建議》中做成了多達356次有關NHRIs的建議。

►註解:

  • 根據學者Burdekin的計算,1990年前僅有八個國家建立了國家人權機構,分別是法國、丹麥、澳洲、紐西蘭、菲律賓、加拿大、墨西哥及瓜地馬拉;據信當時的非洲地區尚未出現符合最低標準的國家人權機構。

《巴黎原則》的意義在於:一個國家不能只是「有」了NHRIs就好,還應該要設計得「巧」,我們才能合理期待這個機構將在實際運作中發揮良好實效。其實《巴黎原則》的內文只有短短幾頁,一共分為四個章節。為了方便大家理解,我們可以從獨立專責多元三大原則來初步掌握其重要內涵,以及《巴黎原則》對於NHRIs在組織架構、職權功能與工作方法等面向上的基本要求與理想期待。

首先,為了確保NHRIs具有監督政府的獨立與自主性,NHRIs必須是一個國家根據「憲法或法律」正式設立的機構,而不能是隨時可能被政府反悔撤銷的行政命令。《巴黎原則》也要求政府提供NHRIs足夠的經費與資源,有辦公房舍與適當數量的熟練工作人員,能夠順利開展人權工作。

再來,《巴黎原則》要求國家賦予人權機構「盡可能廣泛」的人權職權,並且又可以分為「促進(promote)」和「保護(protect)」人權兩個面向。「促進人權」的涵義是創造一個更廣泛地瞭解與尊重人權的社會,因此NHRIs應具備提供政府諮詢建議、向社會大眾與專業人員進行教育培訓與倡議的職能。「保護人權」的涵義是處理和設法防止實際侵害人權的行為,因此應具備監督、調查人權侵害事件與發布調查報告的職權。許多NHRIs甚至擁有受理個人申訴、援用爭端解決機制加以處理之準司法權設計。

最後,多元則是要求NHRIs在人事組成與任命過程中反映社會中的多元代表性。從決策層級到工作人員的多元化,有助提升NHRIs對於影響該社會之人權問題的理解及參與能力,並能促進國家人權機構對人民的可近用性(accessibility)。在工作方法上,國家人權機構也不能閉門造車,而是應在其有限的權力與資源下,與其他國內機構(尤其是司法部門)與所有利害關係人(例如公民團體)開展建設性的合作關係。

當1993年的世界人權大會決定通過《巴黎原則》時,各國政府也特別做出聲明,強調每個國家有權「選擇適合該國獨特需要的機構型式」。因此,《巴黎原則》雖然規定了一些NHRIs在組織地位與運作上的重要原則,但是並沒有就具體應該如何設計NHRIs作出硬性規定。那麼,從其他國家的實踐來看,到底國際上發展出了哪些類型的國家人權機構呢?

目前全世界符合《巴黎原則》的人權機構主要可以分成四大類:(一)諮詢機構(advisory and consultative bodies)(二)研究中心(research bodies)(三)監察使(ombudsman)以及(四)委員會(commission)。根據GANHRI在2009年的調查顯示,委員會模式占NHRIs總數一半以上(58%),監察使模式則位居第二(35%),其他類型僅佔剩下的7%而已。*

不過,要區分NHRIs的類型其實是件非常困難的事情。如果有一百位研究NHRIs的學者,大概總能有那第101種分類。不只每個國家的歷史背景與社會發展不盡相同,它們也會受到不同區域法政傳統──例如西語區、法語區或者英聯邦傳統──等外在大環境的影響,演化出各式各樣的體制結構與運作慣例。舉例而言,如果從決策層級的成員組成來看,可以分成單一成員或多成員共同領導的機構。如果從職權的範圍來區分,也可以根據其工作重心在於人權的保護(如受理人民個案申訴)或促進(如提供政府人權諮詢)、處理的是單一或者廣泛的人權議題來加以分類。

此外,各個國家可能會使用各式各樣的名稱來命名這些與人權事務相關的機構,因此,我們都必須認真檢視每一個機構的組織設計與法律授權之後,才可以真正確定它是否為符合《巴黎原則》國家人權機構,又比較接近哪一種大類型。即使分類本身非常困難,但仍有助於我們初步認識NHRIs的多元樣貌。

►註解:

  • 這份懶人包主要使用的是「亞太地區國家人權機構論壇」(Asia Pacific Forum of NHRIs,APF)提出的四大分類。至於OHCHR所提出的六大分類,則是將監察使再細分成人權監察使與混合型機構兩種,詳見後續圖片第8頁說明。另外多出的一類,則是由多個單一具體職權機構共同組成的「多重機構」,然而這種模式相對難以符合《巴黎原則》的要求,詳見聯合國人權事務高級專員辦事處(OHCHR)於2010年出版的手冊《國家人權機構:歷史、原則、作用和職責》第10頁說明。

那麼不同類型的NHRIs,通常會有哪些差異?又有哪些相對的優勢與劣勢呢?在進入四大類型的基本介紹之前,我們希望提醒大家:分類的目的並不是要比較出「哪一種國家人權機構一定比較好」,因為就算是採用相同的類型設計,在各國的獨特脈絡與資源規模差異之下,各個人權機構的實際運作必然存在著不同的挑戰。

特別是,在討論「獨立性」時,無論是哪個類型的機構,《巴黎原則》的共同最低要求即是基於憲法或法律設立、賦予NHRIs地位與財政上的獨立性,然而現實運作中尚有太多非關制度的因素會影響一國人權機構是否能夠「獨立」,因此這部分很難根據類型差異來推論,而必須要有更紮實的個案研究才能比較。

不過,若是從這四種類型內部共通的特色與職權範圍來看,基本上還是可以在制度層面進行一定程度的比較,從它們「職責範圍」的人權工作重心以及「組織型態」的多元代表性兩個面向,粗淺分析它們一般性的差異何在,提供大家一種「理想型(ideal type)」式的入門參考。

一、諮詢機構(advisory and consultative bodies)

諮詢機構可說是世界上最早形成的國家人權機構模式,其雛型源自於法國在1947年設立的「國家人權諮詢委員會」(Commission nationale consultative des droits de l’homme )。此類機構主要可見於歐洲,但也有不少非洲法語國家採用。不過若從《巴黎原則》的標準來看,法國的人權諮詢委員會也是直到1980年代才逐漸發展成熟。

🌻優勢:匯集多元意見,提供人權諮詢與建議
⛔挑戰:保護人權的職能相對有限

諮詢機構的任務重心是對政府與國會提供人權上的諮詢與建議,包括審查現行法規政策或立法草案,並有權就重大人權問題提出調查報告。此類機構的優勢在於能將心力、時間與資源專注在審視範圍廣泛的人權問題,從事深入的分析並提出系統性的改革方案。諮詢機構的決策層級通常具有高度的多元化性質,透過數量眾多的成員廣泛納入不同社會層級的代表。因此,他們做出的意見往往帶有影響社會的力量,故能獲得政府的重視,從而享有高度的信譽。然而,成員人數眾多的狀況可能需要支出大量經費,並可能有礙於迅速完成決策工作。

雖然要求政府修改惡法、終止人權侵害確實是提升人權保護的一環,但是如果諮詢機構提出的建議未得到採納或者被經常性的忽視,它們的信譽就會受到影響。一般而言,諮詢機構不具有受理或調查個案申訴的權力,因此相對缺乏直接處理人權侵害案件的實際經驗。

法國人權諮詢委員會小檔案:
 
目前,法國人權諮詢委員會的主要職責包括提供政府有關人權與人道上的諮詢與建議,協助政府與民間團體對話、推動人權教育、鼓勵國家批准國際人權條約等等。法國人權諮詢委員會的決策層級共有高達64名的成員,其中一半以上的代表來自人權組織、工會、宗教流派與學者專家,以確保社會上的利益相關者都能反映多元意見。然而因為財務的限制,這些都是兼職人員。因此,2013年的定期評鑑中,GANHRI即建議法國人權諮詢委員會應確保決策層級有全職人員,這不僅能提升其管理與運作的穩定度,也能強化成員的獨立與誠信、降低利益衝突的問題。此外,如果要強化該機構保護人權的職能,也必須考慮擴大人力與資源編制。

二、研究中心(research bodies)

採用研究中心模式來擔任NHRIs的國家並不多──在2003年以前,僅有丹麥人權研究所(Danish Institute for Human Rights)被認證為符合《巴黎原則》的國家人權機構。通常設立此類型機構的國家已經具備相對完善的人權保障機制,故以人權研究所或人權中心作為補強性的角色。近年,北歐與德國的人權研究所都逐漸出現轉型與強化的趨勢。2004年丹麥國會通過法案,賦予人權中心調查種族歧視案件之權力,在此一特定權利領域上發展出更強的職權。而德國人權研究所則是在2015年透過國會授權,依據《巴黎原則》給予其更穩固的法律授權基礎,並透過「會員大會」的機制廣泛納入公民參與。

🌻優勢:深入追蹤與監督人權狀況,研擬人權政策框架、推動人權教育
⛔挑戰:保護人權的職能相對有限

與諮詢委員會類似,人權研究中心的成員通常具有廣泛的代表性,能將社會各層級的代表聚集一堂。但兩者的不同之處在於,研究中心的決策成員通常僅負責制定整個機構開展工作的總體方針,具體而細節的決策工作則交由專業人員進行。以德國研究中心為例,他們的專職工作人員,光是「德國/歐洲人權政策部門」、「國際人權政策門」、「人權教育部門」就有30名專職的研究員及政策顧問,另外也設有15名專職人員專門負責監測《身心障礙者權利公約》與《兒童權利公約》的落實。比起親身參與政府決策或落實人權保護義務,研究中心往往更注重於開展人權研究、研擬政策框架,以及發展人權課程與訓練教材,提供專業人員(例如警察、社工、護理人員)人權教育等等。傳統上,研究中心也不具有處理個人申訴的能力,人權保障職能相較有限。

德國人權中心小檔案(官方網站英文版連結):

自2015年修法改革以來,目前德國人權中心自我定位為一個「反映政府/非政府組織對人權議題的多元觀點」、「以公民社會為成員主體」的機構。所有「承諾保護及推動人權之自然人」皆可向理事會(The Board of Trustees)申請成為組織一員。截至今年4月,已有78個個人及團體申請成為會員。理事會的18名成員同樣也須符合多元代表的特性。其中6位乃由會員大會(General Assembly)選舉產生,其中1名必須代表學術機構,其他則包含3名來自NGO聯盟”Menschenrechte”的代表、3名人權研究者、3名由下議院任命的公民代表、1名由德國身心障礙會議指派的代表,以及2名議會人權與人道救援委員會的成員。此外,聯邦政府委員會的相關機構代表(移民、難民與族群融合、人權與人道救援、種族與少數族群、身心障礙、經濟發展、婦女權利等等)也會列席參與。

三、監察使(ombudsman)

西方監察使制度可追溯到瑞典於1809年設立的「司法監察使」,其歷史脈絡遠遠早於上個世紀中葉才誕生的國家人權機構。一般而言,我們所認識的「傳統型」監察使,其職責在於「善治(good governance)」,負責監督各級政府機關是否有貪污弊政、違法失職等情事。良好的治理固然有助於提升人權水平,但在許多情況中,「依法行政」與「保障人權」卻是相互衝突的兩件事情,所以傳統型監察使並不能算是「專職」的人權機構。那麼為何有些國家可以選擇用監察使來擔任國家人權機構呢?

在1970年代,當時致力掙脫佛朗哥專制政權的西班牙設立了「護民官(Defensor del Pueblo)」,逐漸發展成結合傳統監察職能與人權保障職能的「混合型」監察使機構,並成為許多拉丁美洲國家仿效設計的原型。至於90年代,在民主化浪潮中新生的中東歐國家,則是參考了北歐國家的傳統監察使制度,設立了專門負責人權事務的監察使機關,受理民眾的陳情與申訴。由於晚近國際人權法的蓬勃發展,這類新興的人權監察使比傳統型與混合型的監察使更樂於擁抱與援用國際人權規範與標準。總之,無論經歷何種歷史發展途徑、無論是否具有「善治」職權,只要一個監察使機構確實具備《巴黎原則》所謂保護與促進人權的專門職能,都可以擔任NHRIs角色。
 
🌻優勢:具有受理人權侵害案件並展開調查、提供救濟的權力

監察機構最主要的任務即是處理與調查人權侵害案件,而且大多皆可受理個人直接申訴;不過也有一些監察機構專門處理婦女權利等單一議題。在一點一滴的調查當中,如果它們發現許多個案同時指向共通的系統性問題,也可以展開主題性調查,指出政府缺失並提供改正建議。雖然在多數國家的設計中,監察使機構的決定通常不具有約束力,不過只要它們建議奠基在充分的證據與說理上,政府部門便很難置之不理。值得注意的是,近來也有一些國家賦予其監察使機構更大的權力,以便它們的建議在遭到忽視或拒絕的特定情況下,可以上法院或專門法庭提出申訴並要求執行。

職能:多元性與促進人權的職能相對有限

混合型與人權型監察使與傳統監察使的相似之處在於,它們通常都是由國會任命的一位獨立的高階官員為領導,負責進行決策與主持工作。雖然這類機構大多也設有副手、區域辦公室與眾多的專業工作人員,但是這種模式的成效很大程度上有賴於監察使本人的聲譽、正直的人格和優秀的領導能力,以及這一職位在社會中享有的權威。這使《巴黎原則》的多元化要求變得相對棘手:來自多數或者優勢集團的個別成員可能會降低該機構在社會其他族群間的信任,因此可能需要另外採用設立諮詢委員會或理事會等方法來提升多元性。

另一方面,與其他三種類型相較,監察機構人權促進的職能有限,尤其是當它們必須處理的任務過於廣泛、受理的申訴個案數量過於龐多,實在很難再有餘裕進行人權促進的工作。雖然有人指出,混合型的機構可能較容易促成不同部門之間的協調合作,並且提供人民「一站式」的服務,但是它們的弱點正是工作太多太雜,難以有效處理多重任務。若從價值面來看,如果把將人權問題與弊政腐敗等任務放在同等地位,這可能會損害人權價值的重要性。因此,從2009年GANHRI的調查可以發現,相較「專職」的人權監察使佔全球NHRIs的30%,混合型監察使則僅佔5%。

四、委員會(commission)

委員會的概念來自澳洲、紐西蘭等大英國協國家,它們在1970年代設立了消除種族歧視、落實平等的機構,而後職權範圍逐漸擴及到性別、年齡、身心障礙者等全面性的人權議題。絕大多數在90年代開始思考設立人權機構的國家大多也都採取了這種模式,並且有意識地賦予「人權委員會」能夠勝任《巴黎原則》所期待之各種角色的相應權能。即使不少國家已經設有監察使機構,但仍然願意另外設置獨立的人權委員會,以補強國內人權保障不足之處,這樣的發展正顯示出《巴黎原則》的意義與力量。在台灣所處的亞太地區,委員會正是最盛行的NHRIs類型,包括韓國、馬來西亞、泰國、印度、蒙古、阿富汗等國家。

🌻優勢:廣泛的職權能兼顧保護與促進的人權職能

人權委員會通常由一位委員長/主席領導,加上數名固定任期的委員,確保符合《巴黎原則》對於多元的基本要求。這類機構的立法依據通常會明確賦予其促進與保護人權的職能,甚至肯認來自國際人權公約的標準作為「人權」的內涵(而非僅限於該國憲法與法律所明文保障者),因此往往承擔極為廣泛的任務。例如,南韓國家人權委員會共有11名委員,其法定職權包括:評估人權狀況、推動人權教育、提供政府在立法與施政上的人權建議、研擬各種人權侵害類型的指導原則、評估標準與防範方法,以及受理、調查與救濟人權侵害與歧視案件。另外值得注意的是,南韓人權委員會也負責提供政府批准與落實國際人權條約的建議,並與其他國際人權組織或他國的人權機構展開交流合作。

⛔挑戰:人力資源有限,如何充分發揮效能?

相較其他三種類型,人權委員會明顯承擔了更為廣泛的人權任務,相應而來的挑戰,即是在人力、時間與資源的有限性下如何面面俱到。舉例而言,調查是這類機構的核心職能──在大多數非洲與亞太地區國家的設計中,人權委員會有權受理個案申訴,由於人權機構僅有準司法權,因此當其調查結果牽涉違法行為時,仍須轉送司法機構進行裁決。也有一些國家願意賦予人權機構處理調解、仲裁的功能,發揮「先行處理機制」的相對優勢。另外,這類機構通常也為人民介紹或提供法律扶助服務,甚至是以法院之友的身份參與司法訴訟。上述任務所需花費的成本皆不容小覷,國家人權機構究竟如何在具體實踐中找到「對」的工作方式,發揮能夠符合人民期待的實際效果?這是每一個國家人權委員會都需面臨的困難課題。

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為大家介紹完國家人權機構與四種主要類型的發展史之後,我們應當可以做出以下結論:《巴黎原則》雖無硬性規定各國該如何設計其人權機構,但是一國在進行全面性的評估,包括檢視國內既有的人權保障架構、法律、政治與文化體系以及可得的技術與財政資源之後,應當設計出一個功能盡可能完整,而且能契合該國國內政治結構運作的機構。從國際上的發展來看,早期採用諮詢機構與研究中心模式來設置人權機構的國家,近年來都紛紛出現轉型與強化的趨勢,這與它們在保護人權的職能上不足有關,因此監察使與委員會兩種模式乃是更多國家優先參考的類型。

更重要的是,國家人權機構不是萬靈丹,一個國家的人權問題,絕對不可能只靠設立一個小小的機構就能獲得解決。除了NHRIs,決策者也必須要以更宏觀的視野去檢視其他國內所有具備促進與保護人權職能的機制,並且加以統籌、協調或整合,確保它們能夠提供盡可能廣泛的「總覆蓋率」。例如,近來有許多國家另外設立了針對種族平等、婦女、兒童或者原住民權利的專責機構,或者有些聯邦國家也會設立各個地區自己的人權機制,在這種情況下,各相關機構便須努力共同協作,確保彼此之間沒有「漏接」或「踢皮球」問題,讓所有申訴案件都可以移交到最適當的機制處理。具體作法可能包括就職責重疊之處簽訂協議或諒解備忘錄等。這在一些監察機構與國家人權機構並存的國家也是如此。

不過,根據聯合國的建議,擁有促進和保護之全面性人權職能的單一國家人權機構,從實踐上看來效能優於多個單一職權機制的綜合。因此,各國在建立、指定或者改革現有人權機制以符合《巴黎原則》時,應特別優先考量如何以一個全面性的人權機構為核心,透過這個機構與國內其他政府機關與非政府組織的協力與互動,構築全方位的保障框架,完整發揮促進與保護人權的雙重功能。

總而言之,對於已經錯過90年代的國際浪潮、至今仍在緩步討論究竟該如何設立國家人權機構的台灣而言,更應廣泛參考他國經驗與國際發展趨勢,尤其是國家人權機構全球聯盟(GANHRI)在評鑑各國NHRIs是否符合《巴黎原則》時所作出的權威性《一般性意見》,見賢而思齊、截長以補短,盡速設立獨立、專責且有效運作的人權機構,強化我國的人權保障機制!

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參考資料

 

  • 聯合國人權事務高級專員辦事處(OHCHR)於2010年出版的手冊《國家人權機構:歷史、原則、作用和職責》
  • Brian Burdekin著,2007,王建玲等譯,《亞太地區國家人權機構》,北京:中國政法大學。
  • Linda Reif著,監察院國際事務小組譯,《監察與人權:良好治理與國際人權體系》,第1章。
  • 廖福特著,2011,《國家人權委員會》,台北:五南。
  • Brodie, Meg. 2011. “Progressing Norm Socialization: Why Membership Matters. The Impact of the Accreditation Process of the International Coordinating Committee of National Institutions for the Protection of Human Rights.” Nordic Journal of International Law, 80: 143-192.
  • Goodman, Ryan & Thomas Pegram. 2012. National Human Right Institutions, State Conformity, and Social Change. New York: Cambridge University Press. Ch. 1, Ch. 8. 
  • Koo, Jeong-Woo & Francisco O. Ramirez. 2009. “National Incorporation of Global Human Rights: Worldwide Expansion of National Human Rights Institutions, 1966-2004” Social Forces 87(3): 1321-1353.