【懶人版圖文集】「國家人權機構」:人權的驅動程式

嘿,你的電腦因為開了太多東西越來越跑不動,需要更新與升級了嗎? 其實,國家也一樣!在這個功能越來越複雜的社會裡,被「國家」排序在很後面的「人權」總是分到太少的「記憶體」,跟不上社會的腳步。 究竟目前這套系統在運作上出現了哪些需要「升級」或「更新」的地方?我們又可以如何參考當前各國人權機制的發展,藉由設立一個所謂的的「國家人權機構」來將「人權立國」的理念趨動為現實? 動個手指,讓我們看下去!

理論上,民主國家的政府應當要將保障、促進人民的基本權利視為最重要的任務之一。然而在現實中,政府施政卻常出現盲點,不僅未能提升人民保障,甚至會發生人權侵害的問題。

當現行法律或行政規定不盡合理,若行政機關基於特定的政策立場與方向,恣意選擇所應適用的規範,那麼即便政府只是「依法行政」,也非常可能造成不正義的後果。

比如說,也許你聽過華光社區的故事?

位在杭州南路、金山南路一帶的華光社區,早在20世紀初已經形成聚落。1910年,日本政府在此地興建「台北刑務所」,刑務所四周有高牆圍繞,刑務人員則住在牆外的宿舍;戰後,這些建築由國民黨政府接收。隨著大量人口湧入台北,政府在住屋數量不足的情況下默許公務人員在華光社區自行興建住家,而這些自建屋的居民及其後代幾十年便一直住在所謂的「違建」裡。2000年起,政府為了將這個黃金地段重新劃地開發,要求居民遷離華光社區,便認定居民「不當得利」,以行政上的處理原則和民法強制「排除占用」與索賠,罔顧環境歷史脈絡下華光居民的居住權保障。

程序上,政府固然是「依法行政」。然而,選擇以法律位階較低而有利於自己的《各機關經管國有公用被占用不動產處理原則》與規範私人間關係之《民法》來驅離華光居民,而迴避身為公權機關的責任義務,去面對位階較高、給予人民居住權程序與實質保障之《經濟社會文化權利公約》,不可不謂有恣意濫權之嫌。2013年,華光社區居民根據《經社文公約》第4號一般性意見,主張「非正規住區之居民」也應享有居住權保障,向政府政提出多項訴求,然以失敗告終。現今,華光社區已全數拆遷。

註1:根據立法院於2009年通過之《兩公約施行法》,聯合國《經濟社會與文化公約 》與《公民政治權利公約》具有與國內法相同的效力。通認其性質應屬特別法,法律位階低於憲法而高於一般法律命令,惟政府尚未能充分落實之。

註2:《經社文公約》第11條提到「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境」,針對此公約的一般性意見也要求國家保障人民不受任意侵害的程序與實體權利--政府在用盡其所有能提供的補償及資源之前,應竭力與居民溝通。2013年,國際人權專家前來審查政府落實人權狀況時,特別指名華光社區迫遷案表示關切,認為政府在未給予符合國際人權標準的合適的替代住宅之前,應該停止強制驅離住民。

#延伸閱讀
1. 王志弘主編,《叛民城市:臺北暗黑旅誌》
2. 華光社區:金磚上的遺民
3. PNN,〈【華光社區居住權論壇】居住權在司法上的可能性〉,http://goo.gl/7J8HGi
4. 兩公約相關文件,請參閱:http://covenantswatch.org.tw/iccpr-icescr/

有時候,現行法律與規定已有原則性的規範,但是卻欠缺考慮特定群體在現實中所遭遇的實際困難;若沒有足夠的資源、輔助措施與監督機制找出問題所在,他們的權利保障就會出現漏洞。

以身心障礙族群為例,我國早在2014年8月三讀通過《身心障礙者權利公約施行法》,誓言將根據聯合國《身心障礙者權利公約》之規範來推動對於身心障礙者人權的保障。但是在這個到處充滿「障礙」的社會裡,光是白紙黑字的法律條文,如何能保證他們和其他人一樣真正站在實質平等的立足點上呢?

即以「運動權」這項重要指標而言,教育部近年來雖努力推動身心障礙生(特教生)的「適應體育教育」,希望協助他們透過適當運動來維護身心健康、防止肢體退化,但是,適應體育必須由兼具特殊教育及體育教育兩種專業的教師授課,目前台灣卻尚未有充足師資,許多學校更缺乏無障礙運動器材及場所。即使我國《特殊教育法》也已明文要求學校必須每學期召開「個別化教育計畫」擬定會議,讓身障生及其家長、特教老師、體育老師都能參與發聲,但是真的落實這項法定義務的學校仍在少數。

憲法或人權公約中抽象的平等原則須由具體的法規政策來推動落實,然若沒有足夠的力量去監督執行層面上的各種魔鬼細節,總會有某些漏洞持續存在。

註1:《身心障礙者權利公約》第30條強調「身心障礙者有權在與其他人平等基礎上參與遊戲、康樂、休閒與體育活動」,與整份公約所欲落實之「自立生活」精神相符,故運動權自是身障者重要的人權指標。

#延伸閱讀
1. 聯合報,〈不想只幫同學顧書包 特教生吶喊:還我運動權!〉http://goo.gl/FrAcUv
2. 人間福報,〈人間百年筆陣 身心障礙學生怎麼上體育課?〉http://goo.gl/fhTw5G
3. PNN,〈【兩公約人權報告審查】障礙者人權的障礙〉http://goo.gl/2QuCal
4. 身障盟,〈台灣身心障礙者的運動人權現況〉http://goo.gl/xyfVD8
5. 身心障礙者權利公約相關文件,請參照:http://covenantswatch.org.tw/crpd/

無論是積極作為或者消極忽視,理應保障人民權利的政府部門與法律制度時常正是侵犯或忽視人權的主體。近年來,許多國家嘗試從組織制度面著手,將「促進及保障人權」這項重要使命提升到中央部門層級,透過建立一個「獨立、專責」的國家人權機構(National Human Rights Institutions,NHRI)來處理這樣的問題

以上構想源自聯合國的長年推動,其內涵則成熟於1991年於巴黎制定的「關於國家促進及保護人權機構的地位及職權之原則」,通稱「巴黎原則」。兩年後,「巴黎原則」在聯合國大會通過,正式成為眾會員國各自成立國家人權機構、相互交流評鑑時最重要的參考準則。

簡單來說,「巴黎原則」描繪的是一個理想的國家人權機構應該長什麼樣子、能夠做什麼而又該做哪些事情。它所確立的精神價值包括:

(1) 職責面上,國家人權機構應該具有人權「保護者」與「促進者」的功能。
(2) 組織面上,國家應以正式法令確立國家人權機構成員組成之多元與代表性,以及任務執掌與財政的獨立性。
(3) 權限面上,特別建議國家授予國家人權機構「準司法權」,在法律規定的限度內,受理人權侵害之申訴或請願。

除了「保護者」與「促進者」,聯合國人權高級專員認為國家人權機構還能夠扮演重要的「橋樑」角色。究竟這三種角色分別該做些什麼事情呢?就讓我們一一介紹。

註1:一個新設計的機構能否有效運作,其職責權限與組織設計自是環環相扣,惟為求簡潔,此懶人包僅會介紹國家人權機構所應擔負的職責與角色;至於組織架構等實務面的討論,敬請期待下集!

註2:在聯合國大力推廣巴黎原則以前,各國既有的國家級人權機構型態不盡相同。有些只扮演「人權諮詢」角色(如法國人權諮詢委員會);有些僅發揮「人權研究」功能(如德國人權研究所);亦有些僅限定關注特定人權議題(如英國種族平等委員會、身心障礙委員會)。1991年巴黎原則所揭示的三種角色,是今日許多國家人權機構努力兼善的方向與目標。

截至2016年8月,全球已有117個國家人權機構申請「國家人權機構國際協調委員會」(International Coordinating Committee for NHRIs,ICC)的國際評鑑,其中75個獲得會員資格(A級:完全符合《巴黎原則》),32個獲得觀察員資格(B級:部份符合),10個不合格(C級:不符合)。

#參考資料
1. 聯合國,「國家人權機構」簡介,http://goo.gl/hNkr1O
2. ICC,全球國家人權機構暨評等表,http://goo.gl/OIeBjb

國家人權機構作為「保護者」,應以國際人權標準為圭臬,阻止違反人權之事發生,監督並確保國內人權之實踐。

(1) 接受(個人)人權申訴:受理個人或團體的申訴或請願,在處分權限內協助其救濟,或者將案件移轉給其他主管機關。
(2) 系統性調查、發表專題報告:就國內一般人權情況或特定具體事項編寫報告。
(3) 對現行法規、計畫提出事前諮詢或事後修正:根據人權基本原則審視現行法規,並提出合適建議;必要時,應建議通過新的立法或修正案。
(4) 發表聲明:可直接或通過任何新聞機構廣為公布其意見和建議,提請政府注意國內特定人權侵害狀況,必要時建議其應採行的立場與反應,回應社會動況。

作為人權的「促進者」,國家人權機構可以從兩個方向著手,協助行政、立法與司法機關在行使國家權力之時,能夠隨著國際人權規範之發展不斷與時俱進:其一,是針對國家人權狀況提供諮詢與建議,其二,是提升國家人權教育與國民人權文化素養。

提供人權之諮詢與建議,國家人權機構的主要職能包括:
(1) 研究──蒐集、分析國內外之法律、制度、政策,對涉及人權之議題進行研究。
(2) 規劃──規劃國內外之人權政策與行動計畫,作為各機關之參考,並協調、監督其執行。
(3) 建議──提出人權報告與建議,作為立法及修法之參考。激勵國內批准或加入國際人權條約;提供獨立意見,做為國家人權報告之參考

為提升國家人權教育與文化素養,國家人權機構應:
(1) 協助制定學校、大學與專業團體關於人權問題之教案和研究案,參與執行。
(2) 透過新聞機構等媒體宣導人權概念與反對一切形式之歧視,提高公眾認識。

 

除了「保護者」與「促進者」,以人權為圭臬、立場不全然與官方一致之國家人權機構,特別能擔任向國內與國際社會延展溝通的重要橋樑。

在國際層面,國家人權機構可以和聯合國體系的任何組織、區域性的人權機制以及其他國家人權機構合作。如全球範疇的「國家人權保障機關國際協調委員會」(ICC)、亞太地區的「國家人權機構論壇」(APF),都是限定國家人權機構(而非國家政府)為會員資格的人權合作機制,提供各國介於官方與社會之間的人權外交平台,發展全球或地區性的權利倡議。在東南亞國協中,泰國、印尼、馬來西亞、菲律賓四國的國家人權委員會也發展出特別合作關係。

在國內層面,國家人權機構可以和政府內部其他可能促進及保障人權之機構保持密切聯繫(如監察、調解單位等),也能和非政府組織、民間團體發展合作夥伴關係。譬如韓國國家人權委員會便曾推動「支持民間團體計畫」與「公民發展實踐人權計畫」等計畫來支持民間社會的發展。

從民間團體、國家機關、區域機制到國際組織,以國家人權機構為橋樑所建構起的跨國多層次、多面向人權聯繫及合作網絡,可供人權倡議者交換彼此的經驗觀點、分享資訊技術與行動策略,並在共同關切領域上相互協助。

大致了解國家人權機構的三種角色定位後,不妨來看看幾個實際例子。

今年1月,年僅16歲周子瑜為揮舞中華民國國旗道歉事件引起巨大風波。韓國公民團體「韓國多文化中心」認為「其所屬經紀公司JYP娛樂及老闆朴軫永因屈服於中國大陸網友的抵制與施壓,強制她錄製道歉的聲明,已嚴重侵犯了人權」;聲明將以「歧視」與「侵害人權」為由,向韓國國家人權委員會提出申訴。南韓作為聯合國《兒童權利公約》的締約國,卻未能採取適當措施維護周子瑜的自由表意權,免於政治主張、國籍身分權之歧視,很可能也違反其國際義務

根據法律規定,韓國國家人權委員會有調查及救濟人權侵害與歧視之職責,為具有一定調查權之「準司法機關」。雖然JYP並非公家機關,而韓國多文化中心也非這次事件的當事人,但是任何人只要得知歧視情事,即使行為主體是私法人、組織或私人,都可以向國家人權委員會申訴。若國家人權委員會決定受理周子瑜案,未來進一步調查判定其道歉確實存在強迫與歧視行為,得正式向韓國檢方提告JYP

國家人權機構的存在,能夠初步調查這類位於模糊地帶、過去國家並未積極介入保護的人權侵害爭議事件,幫助社會大眾釐清是否涉及違反人權之爭論,亦能協助案件進入後續救濟程序。

註:《兒童權利公約》保護對象為未滿18歲之人。公約第2即是禁止歧視原則,「兒童不因其種族、政治主張、國籍、出身、身分地位等因素之不同而有所歧視,締約國應採取適當措施確保兒童受到保護。」至於台灣,也在2013年通過了《兒童權利公約施行法》。

#延伸閱讀
1. BBC中文網,〈周子瑜道歉風波:韓團體將訴諸國家人權委員會〉http://goo.gl/sYwsqX
2. 兒童權利公約簡介,http://www.cylaw.org.tw/about/crc/25/107

除了受理個案,國家人權機構也能透過系統性的調查報告,引起社會關注。

1997年,澳洲人權委員會經過多年調查,發表了一份將近七百頁的報告《帶他們回家(Bringing Them Home)》,內容彙整了來自原住民部族、教會團體與各地政府所遞交的歷史資料,內容詳細揭露20世紀初的白澳同化政策如何對所謂「失竊的一代」造成巨大傷害,甚至明文指控政府犯下的乃是蓄意滅絕原住民種族與文化(genocide)的違反人道罪惡行。由於這份報告,各州議會紛紛通過決議,要求國內兩大黨聯合向原住民道歉。

#延伸閱讀
人權公約施行監督聯盟,〈蔡英文要向原住民族道歉?〉懶人包--澳洲經驗,http://goo.gl/Qf6VJT

安樂死在荷蘭、比利時、瑞士等國均已合法化,但是在紐西蘭等國家,現行法律認為執行安樂死的醫生形同犯下殺人罪。安樂死的議題因涉及生存權、人性尊嚴、個人自主權以及弱勢族群等出發點不同的面向,學界看法歧異,社會爭議極大。安樂死的主要支持者為重病患者。

2016年2月,紐西蘭國家人權委員會主動向正在調查此議題的健康專責委員會提交意見,表態聲明:在重病成年患者可以獲得合適的臨終治療以及合法、適當的配套措施的情況下,安樂死「或許」可以合化法。當然,合法化與否最終由立法機構決定,國家人權機構能擔任從人權角度主動引領社會思辨、提出專業建議的重要諮詢角色。

另外,紐西蘭國家人權委員會也參考他國司法經驗,針對具有憲政意義的《紐西蘭基本權利法案》提出建議,認為其並未包含「人性尊嚴、個人自主權以及獨立的人身自由及安全權」的相關原則,建議政府需思考現行法律與臨終議題衍生出之人權議題的相合性。

#相關資料
1. 風傳媒,〈加拿大最高法院:禁止安樂死是侵犯人權〉,http://goo.gl/H1Ffoy
2. 紐西蘭國家人權委員會聲明原文摘要請見:http://goo.gl/XPKY7s

國家人權機構一方面既是改正國內人權侵害的「基礎建設工程」,一方面也是促使國內人權狀況隨著國際潮流持續進展的「驅動程式」。

國家人權機構能夠補現行立法、行政、司法與監察機構之不足,對於脫離國際人權體系已久的台灣,更是激勵進步、以理念價值向外連結世界的重要領路人。

其實台灣民間社會早自1998年開始便積極提倡設立國家人權機構的重要性。陳水扁執政期間,總統府設立人權諮詢委員會,其一目的即是規劃如何設立符合巴黎原則之國家人權機構。在2016年總統大選前的國際人權日,蔡英文也明確承諾上任後將盡速設立獨立、專責的國家人權委員會!

#相關新聞
民報,〈苦等18年!民團籲蔡英文盡速解凍國家人權委員會〉,http://goo.gl/f4oCbO
聯合新聞網,〈蔡英文:設國家人權委員會監督政府〉,https://goo.gl/WIjrWC

#參考資料
廖福特,2011,《國家人權委員會》,台北:五南
監察院人權保障主題網,「國際人權準則」簡介,http://goo.gl/EI6GA7

既然小英政府已經做出承諾,那麼,台灣究竟該怎麼來設計一個國家人權機構才好呢?或者說,有沒有可能透過改革我國既有的組織架構與功能來達到《巴黎原則》所指示的高度呢?這個「安裝」的過程中又需要考慮什麼樣的在地脈絡?

#延伸閱讀
關於台灣應如何設立國家人權委員會的辯論與倡議進程,《台灣人權學刊》的「人權論壇」有近十篇專文討論可參考:
2012年,第1卷第3期,http://www.taiwanhrj.org/contents/zh_tw/1/7
2013年,第2卷第3期,http://www.taiwanhrj.org/contents/zh_tw/4/8

 

#人權公約施行監督聯盟志工團 蔡逸靜、張馳、林怡萱、陳景瑄 製作